Las crisis político-económicas y el problema de la industrialización argentina en los años sesenta

Aníbal Jáuregui

Instituto Interdisciplinario de Economía Política, UBA-CONICET, Argentina.

Correo electrónico: jaureguianibal37@gmail.com

Fecha de recepción: 11 de abril de 2024.
Fecha de aprobación parcial: 26 de junio de 2024.
Fecha de aprobación definitiva: 6 de septiembre de 2024.

Resumen

Este artículo intenta contribuir al debate sobre la evolución histórica de la manufactura argentina a partir de la incidencia que, sobre ella, tuvieron las crisis. Para ello estudia la relación entre etapa de crisis de 1959-1963 y el período de auge industrial ocurrido entre 1963 y 1975.

Dicha crisis ocurría cuando la industria buscaba ampliar su lugar en la economía, cuando la fuerte presencia militar se arrogaba la vigilancia del Estado postperonista y cuando un movimiento obrero fortalecido por el mismo crecimiento industrial buscaba defender las conquistas del pasado e incidir tanto sobre el mundo empresario como en la vida pública. En estas condiciones, la institucionalidad no pudo otorgar un cauce seguro al crecimiento. A pesar de que las experiencias del gobierno constitucional de Illia y del régimen de la Revolución Argentina supieron darle impulso al movimiento ascendente iniciado por Frondizi en 1958, el auge industrial de los año 60 resultaría a la postre un fenómeno intenso y renovador pero al mismo tiempo precario.

Palabras clave: Industrialización sustitutiva, pretorianismo, movimiento obrero, Guerra Fría.

The political-economic crises and the problem of Argentine industrialization in the 1960s

Abstract1

This article is intended as a contribution to the debate on the historical evolution of the Argentine manufacturing industry by analyzing the impact that the crises had on it. To do so, it studies the relationship between the crisis period of 1959-1963 and the industrial boom period of 1963-1975.

This crisis arose as the industry set out to expand its role in the economy, as the strong military presence assumed the surveillance of the post-Peronist State, and as a labor movement strengthened by the same industrial growth sought to defend the achievements of the past and to influence both the business world and public life. Under these circumstances, institutionality could not provide a safe channel for growth. Although the experiences of the constitutional government of Illia and the military dictatorship known as “Revolución Argentina” gave momentum to the upturn initiated by Frondizi in 1958, the industrial boom of the 1960s would ultimately prove to be an intense and renovating yet precarious phenomenon.

Key words: Substitute industrialization, praetorianism, labor movement, Cold War.

I. Introducción

Los estudios de historia económica argentina coinciden en considerar que el desempeño industrial del país, dominado por la sustitución de importaciones, alcanzó resultados alentadores hasta la gran crisis económica de 1975. Con posterioridad, el impulso industrializador se detuvo y la industria perdió centralidad como dinamizador de la economía, algo que contribuye a la sensación de ser una industrialización trunca. Si bien es incontrastable la involución que significó para la manufactura el último cuarto del siglo XX, no siempre se advierte que la “Edad de Oro” sustitutiva presentaba problemas de sustentabilidad que incidieron en el estancamiento posterior. Justamente queremos enfatizar que la etapa central de esa Edad 1963-1974 estuvo precedida por una sucesión de eventos traumáticos, una larga crisis entre los años 1959-1963 y esa precedencia incidió de forma notable en su configuración y destino. Como sostienen Albrieu y Fanelli (2008: 241), las crisis pueden disparar distintos efectos, uno de los cuales sería el cambio del régimen de crecimiento de un país.

Si en general la conexión entre una etapa de crisis y otra de expansión es difícil de discernir, entendemos que en este caso singular el período de crisis condicionó y limitó el crecimiento industrial al generar una macroeconomía de alta incertidumbre que limitaba en gran medida las propuestas productivas. Un proyecto desarrollista afrontaba restricciones de fuste a superar, ya que los desequilibrios “naturales” de la economía estaban agudizados por la labilidad institucional. El momento cimero de este desequilibrio estuvo constituido por el literalmente incalificable régimen de José María Guido, un período en el que la gobernabilidad no se sostenía en la legitimidad de origen, ni en la del ejercicio y donde solo el poder militar oficiaba como opaco garante de un orden social al borde del abismo.

Cierto es que no siempre la inestabilidad institucional se opuso a la continuidad de los procesos de crecimiento económico. En la Argentina de la época, empero, la fragilidad de los gobiernos afectó la capacidad transformadora de su gestión con los frecuentes cambios de sentido en las políticas económicas y en los objetivos institucionales. El impacto negativo de este proceso sobre el crecimiento económico en general y el industrial en particular fue neutralizado por una coyuntura mundial expansiva dominada por la innovación técnica, especialmente industrial. Sin embargo, puede afirmarse, sin caer en una mera especulación contrafáctica, que esas mismas condiciones externas no pudieron ser aprovechadas intensamente como plataforma de un despegue industrial por sus deficiencias de origen.

La inestabilidad institucional estaba estrechamente vinculada a la fuerte incidencia de las Fuerzas Armadas en la vida pública y a la incapacidad de los distintos regímenes políticos de encontrar una fórmula para incorporar al electorado peronista al sistema institucional.2 Los uniformados capitalizaban su hard power en la imposición de políticas y de funcionarios a los gobiernos nacionales, con el objetivo explícito de restringir el regreso del peronismo al poder e impedir la expansión del comunismo. La tutela pretoriana fue aceptada por la opinión pública que consideraba a las Fuerzas Armadas como un actor político decisivo, naturalizado como un poder moderador,3 aunque carecía de una unidad interna suficientemente sólida como para orientar dicha tutela en un sentido determinado. Curiosamente el propio peronismo terminó convalidando ese rol en su afán de evitar la consolidación de otros movimientos políticos que competían con él por el favor popular.

La crisis económico-política y maduración industrial consecuente nos lleva a una serie de interrogantes acerca de la influencia de la inestabilidad sobre la configuración industrial adquirida. ¿Acaso la inestabilidad política no estuvo directamente relacionada con la inestabilidad económica? ¿La brevedad de los ciclos de crecimiento de los gobiernos de Frondizi, Illia y Onganía respondía a restricciones puramente económicas? ¿Cómo incidió la inestabilidad institucional sobre la capacidad expansiva de la industria y su capacidad exportadora? ¿Tenía finalmente la Argentina de la época una economía subdesarrollada como pregonaban los desarrollistas o acaso tenía algo de razón Pinedo cuando sostenía que esa calificación no cabía a un país que ya tenía una organización económica claramente diferente a la de sus vecinos regionales?

Si bien no nos proponemos aquí agotar las respuestas al abanico de cuestiones planteadas, queremos aproximarnos a ellas. En principio, consideramos como hipótesis que la fragilidad institucional limitó la potencialidad del proyecto desarrollista en la Argentina. La irresolución del conflicto entre el poder institucional y las Fuerzas Armadas fue un factor determinante de esa limitación. Cuando esa irresolución se supera en 1963, adquiere un despliegue significativo un nuevo desarrollismo influido por la CEPAL y Prebisch que determinará el comienzo de la etapa dorada sustitutiva. Esta etapa quedará cerrada con la gran crisis que se desató a partir del Rodrigazo en 1975.

La literatura que ha tratado este problema ha coincidido en cuanto al impacto negativo de la inestabilidad política sobre el desarrollo. Si bien son muchos los trabajos que se enfocan en el tema, es inevitable mencionar a Mallon y Sourrouille, quienes inauguraron un abordaje al mismo tiempo estructuralista e institucionalista para tratar de entender las dificultades económicas del país. Para estos autores, la dificultad para cerrar las “brechas malignas” radicaba en el entorno institucional en el que se ejecutaban sus políticas. En una sociedad conflictiva, la tendencia a intentar imponer un comportamiento político ideal contribuye a la polarización ideológica, promueve el estancamiento y los golpes. La economía cae en un “síndrome de crisis económicas” que dificulta la continuidad política, haciendo que las decisiones en el terreno de la política económica sean ejecutadas por las autoridades subalternas.4 Esta lectura encaja en el caso del desarrollismo frondizista. Spinelli analiza su política como expresión de un antiperonismo moderado, inaceptable para el antiperonismo radicalizado, que además no terminaba de avalar una propuesta económica ajena a la tradición política argentina. El proyecto frondizista, en su giro discursivo y político, terminó por rechazar las propuestas antimperialistas e intervencionistas propias del peronismo y del radicalismo, contribuyendo a su aislamiento político.5 Díaz Alejandro encuentra en la inestabilidad política la causa de la ausencia de programas sistemáticos de crecimiento económico. La falta de coordinación de los responsables de las políticas industriales y el peso de las presiones que convergían sobre el sector público impedían que hubiera una mirada global sobre el proceso de industrialización y sobre su orientación.6 R. Aroskind estima igualmente que la inestabilidad institucional frustró proyectos destinados a acelerar la marcha de la economía hacia el desarrollo.7

Frente a estos enunciados, queremos enfatizar en el estudio del problema el análisis de los procesos políticos y su correlación con la economía, la influencia de las expectativas y el impacto específico de las políticas desarrollistas sobre la industria. Veremos primero las perspectivas existentes a comienzos del período sobre su evolución inmediata, analizaremos después la conformación de la política económica desarrollista, estudiaremos la crisis política que reintrodujo –primero– políticas económicas ortodoxas para reponer –más tarde– una nueva heterodoxia y, finalmente, haremos algunas consideraciones sobre las modalidades de la industria de la década de 1960.

II. La etapa de 1959-1963 y las expectativas en torno al desarrollo industrial

El período que se inició con el lanzamiento del Plan de Estabilización, acordado con el Fondo Monetario Internacional (FMI en adelante), el 29 de diciembre de 1958 y que concluyó en octubre de 1963, con la asunción de Arturo Illia, configura una etapa de fuerte inestabilidad, interrumpida por la recuperación del bienio 1959-1961. El común denominador del cuatrienio fue un doble ajuste: de la economía a un nivel más complejo de industrialización y de la política a la proscripción del peronismo. La etapa consolidó rasgos idiosincráticos de la industria y de la economía argentinas: 1) la incorporación del sindicalismo como un actor dotado de autonomía tanto al mundo de la empresa como a la vida pública. Este sindicalismo fue el instrumento que permitió la captación por parte de los asalariados de las industrias exitosas del diferencial de productividad de esas actividades;8 2) la normalización de la volatilidad macroeconómica, con la consolidación del régimen inflacionario de mediana intensidad; 3) la afirmación de la tutela pretoriana sobre el sistema institucional;9 4) el salto de la producción exportable con el consiguiente equilibrio de la balanza de pagos y la atenuación del movimiento cíclico de la economía argentina; y 5) una organización y división social del trabajo a nivel microeconómico industrial de baja productividad.

Este conjunto de condiciones apareció juntamente con un rasgo notable: el predominio de expectativas positivas sobre el futuro de la industria y de la economía argentinas, como si existieran “incógnitas conocidas”10 para un país cuyo potencial progreso estaba fuera de discusión. No se trataba, sin embargo, de un optimismo panglosiano. Respondía a percepciones bastante precisas sobre las posibilidades concretas de una economía argentina que atravesaba los Dorados Sesenta del capitalismo de postguerra. Se advertía el “espacio adicional” para el crecimiento, un fenómeno que sobrevolaba la periferia del capitalismo occidental, un caso singular de la tesis Lundberg-Jánossy.11 Aunque los estados de ánimo colectivos no son fáciles de rastrear, los diversos indicadores de su existencia se nos ocurren concretos. Tomemos, por empezar, a los medios de comunicación en los que abundaban las promesas de una revolución industrial y tecnológica para una sociedad ávida de consumo, atenta al “efecto de demostración” de los países centrales. El periodismo, especialmente semanarios innovadores como Primera Plana, Confirmado, Análisis y Mercado, más allá de su compromiso con el golpismo, ponderaba los beneficios de la industria y la tecnología, remarcando casi con exceso la potencialidad de crecimiento económico argentino. El grupo Techint a través de su Memoria de 1961 traducía esa confianza en el futuro inmediato al subrayar el abanico de oportunidades que se abría. “A pesar de estos factores negativos [inflación, atraso cambiario, emisionismo, déficit fiscal] es muy alentador que continuamente surgen iniciativas industriales de los tipos más variados que demandan inversiones que superan la capacidad interna de formación de capitales”.12 Llegaba a la conclusión de que las posibilidades eran mayores que la capacidad de la empresa nacional de dar respuesta a las necesidades de la economía y ello obligaba a una necesaria convivencia entre firmas nacionales y extranjeras, a pesar de los recelos existentes.

En síntesis, la Argentina de fines de los 50 y comienzos de los 60 dibujaba el escenario propicio para un take off, el modo en que Rostow imaginaba por entonces el despegue del potencial industrial de un país.13

III. Política económica y crecimiento industrial

Las directrices de la economía del período posterior a la “Revolución Libertadora” estuvieron sometidas a múltiples tensiones ocasionadas por un orden político con problemas de legitimidad, aunado al estancamiento de las exportaciones, la caída de los términos de intercambio y los problemas atribuibles a la “herencia peronista”. La Dictadura de 1955, con fragmentarios soportes militares y civiles, no consiguió imprimir un rumbo definido a su política económica. La indeterminación dificultó la resolución del “estrangulamiento de divisas” que se venía arrastrando desde el comienzo de la segunda presidencia de Perón. La devaluación propuesta por el “Plan Prebisch” generó el efecto no deseado de un aumento del ritmo inflacionario sin una mejora significativa del total de las exportaciones. La conducción económica no supo pasar de una economía de fuerte intervención estatal a una de mercado abierto, ni resolver los problemas de restricción externa, a pesar de la fuerte devaluación del peso.14 Anotemos, sin embargo, que su posición antiperonista no implicó la aceptación de pérdidas salariales para los trabajadores, lo que mantuvo el nivel de consumo interno. La economía, y la industria en especial, siguieron creciendo, pero se mantenían desequilibrios irresueltos que la apertura al comercio multilateral iniciada no pudo resolver.

Como muestra Spinelli, los vencedores en la “Revolución Libertadora” fueron vencidos en su intento de eliminar toda influencia del peronismo en la vida pública.15 Ello quedó reflejado en los comicios generales de febrero de 1958 con el triunfo de la fórmula de la UCRI Frondizi-Gómez, representante del antiperonismo moderado. Esta condición, y la sospecha de un acuerdo secreto con Perón, provocó una sorda resistencia entre las Fuerzas Armadas (mayoritaria en la Marina y minoritaria en el Ejército y la Aeronáutica) a entregar el gobierno a las autoridades electas, aunque se impuso finalmente el criterio de Aramburu de aceptar el resultado electoral.

No era solo la cuestión política del peronismo la que estaba en el tapete. Cuando Frondizi asumió la presidencia en mayo de 1958, el debate sobre la industrialización ya estaba instalado, no solo por la prédica del candidato triunfador. La cuestión había partido de los países centrales de la posguerra con la “economía del desarrollo”. Pero en la Argentina la controversia pronto se confundió con la discusión vigente sobre el peronismo y su herencia económica e hizo que no pudiera separarse de la pugna política. Frondizi, haciendo de necesidad virtud, concebía la superación de la división entre peronistas y antiperonistas como parte de su programa de desarrollo, para cuya realización se requería decisión y rapidez.

La multiplicidad de objetivos debía encararse en forma conjunta ante la fragilidad de la base electoral y de la amenazante vigilancia activa de los militares. La convocatoria a un programa de desarrollo productivo sedujo efectivamente a sectores independientes de la sociedad, pero su puesta en marcha requería una gestión política compleja. La dificultad se hizo visible cuando, a poco de la asunción, el gobierno otorgó un aumento salarial para los trabajadores del sector privado del 60% sobre los niveles de febrero de 1956. Esta controvertida decisión pretendió alcanzar el beneplácito del electorado peronista, pero fue duramente cuestionada por el sector empresarial que estaba colocado en el centro del programa económico. La medida no tomaba en cuenta el hecho de que el salario real se había mantenido en un nivel relativamente alto y que la expansión de la demanda de consumo y del crédito iría a potenciar las presiones inflacionarias preexistentes, como se podrá apreciar más abajo en el Cuadro 2 en el Apartado VI.

El gobierno combinaba aquí heterodoxia monetaria y convocatoria al capital extranjero, convencido de que el exceso de circulante sería absorbido por el crecimiento posterior. Teóricamente, no había contradicción de propósitos ya que la estabilización en esa instancia no era la precondición indispensable para alcanzar el desarrollo. La política monetaria expansiva financiaba el aumento nominal de salarios y era también una palanca del crecimiento de las provincias menos desarrolladas, especialmente de la Patagonia. A los efectos de contrarrestar el alza inflacionaria, se apeló a instrumentos tradicionales de represión de precios sensibles. Aun así, la inflación aumentó –y se visibilizó– en una sostenida alza de conflictividad laboral que a principios de octubre se expresó en un paro general sindical con buen acatamiento entre los trabajadores.

La elevación de la tasa de inflación agravó los inconvenientes en el sector externo. El propio ministro de Economía, Emilio Donato del Carril, lo admitía en julio, recordando la necesidad de continuar el ajuste fiscal prometido en el discurso de asunción en mayo.16 La inflación continuó a la suba y el desequilibrio externo se acentuó con pérdida del nivel de reservas del BCRA, que cayó a niveles mínimos en diciembre. A fines de 1958, la administración Frondizi reorientó su gestión hacia la ortodoxia con la firma de un acuerdo Stand By acordado con el FMI, que aportó los recursos requeridos para normalizar los pagos. La nueva política económica fue anunciada por el presidente en un mensaje al país el 29 de diciembre de 1958.

A pesar de las expectativas en contrario, con el lanzamiento del plan y la consiguiente devaluación, la zozobra adquirió mayor volumen. La liberación del mercado cambiario valorizó la divisa en un 70%, permitiendo un aumento de reservas, pero provocando un nuevo empuje al alza de precios que llevó al IPC de marzo a superar el 100% anual, algo que anunciaba que el régimen inflacionario nacional subía varios escalones. El salario real se habría de contraer en 1959 un 20%. Para peor, el pass through neutralizó en gran medida el efecto de la devaluación,17 provocando una dinámica que llevó al dólar del segundo trimestre a pasar cómodamente los 100 pesos. En la práctica, Frondizi estaba generando un cambio de precios relativos más favorable a las exportaciones que iba a deslizar el salario real hacia la baja, el reverso del movimiento que había hecho Perón en 1946. En vistas de este dato, no es sorprendente que Perón, con el argumento de que no habría cumplido el acuerdo logrado con Frigerio, diera a conocer el 11 junio de 1959 el texto que Frondizi negó conocer y avalar. Las malas noticias económicas se sumaban a las políticas.

La revelación del expresidente exiliado hizo visible la precaria sustentabilidad del gobierno. Ello se reflejó en los movimientos del general Arturo Ossorio Arana, ex Comandante en Jefe del Ejército y uno de los artífices de la Revolución Libertadora, que se movilizó hacia Córdoba y acordó con altos jefes de la Armada coordinar acciones para derrocar al jefe de Estado. Pero, tanto la guarnición de la provincia mediterránea como la de Buenos Aires se mantuvieron al final leales. La intranquilidad no se disipó y el 22 renunció todo el gabinete, una movida que no estaba divorciada de una economía en la que el plan no terminaba de mostrar logros.

Frondizi capeó el temporal a través de una consulta formal a los partidos políticos. Sin embargo, esa consulta acabó siendo un atajo a través del cual designar al controvertido Álvaro Alsogaray como Ministro de Economía y Trabajo. El nombramiento consiguió calmar la inquietud militar, pero fue rechazado por los partidos políticos, empezando por el oficialista que desconfiaba de quien había sido acérrimo opositor. Alsogaray, que participaba de la más cruda ortodoxia económica, se hizo cargo de la aplicación del plan que en diciembre había iniciado Del Carril. La gestión del ingeniero militar al frente del Palacio de Hacienda tuvo múltiples impugnaciones, pero lo cierto es que durante el segundo semestre de ١٩٥٩ obtuvo un descenso extraordinario de ritmo de inflación. Aunque no sería tan solo un invierno como había prometido el “superministro”, el programa dio sus frutos en términos de estabilización. También el de desarrollo en la medida en que emergían los resultados de las inversiones en energía e industria, aunque esa parte corría por un andarivel que no era el suyo.

Los datos positivos de crecimiento económico adquirían un valor adicional cuando urgía contar con logros palpables. En 1960 la tasa de inflación bajó cuando la producción se recuperaba fuertemente de su caída del año anterior. Las controversias al interior del elenco gubernamental le aportaban, sin embargo, nuevas dosis de incertidumbre a la continuidad del programa económico. El protagonismo exacerbado de Alsogaray colisionaba con el sector frigerista que lo atacaba casi abiertamente. El propio Frigerio publicó un folleto denominado El país de nuevo en la encrucijada (1960) en el que se cuestionaba el sesgo monetarista que adoptaba política oficial, algo que generaba una sombra de duda sobre su sustento interno. Tampoco el equipo de Alsogaray contaba con el beneplácito de los gobernadores provinciales, todos ellos pertenecientes a la UCRI, que impulsaban políticas integracionistas y entraban en tensión con el ministro por el manejo de los recursos de los fiscos locales. Frondizi en estos conflictos jugaba a lo Goldoni: por una parte, sostenía a su ministro y por el otro alentaba a sus críticos. El presidente reconoció expresamente que la designación de Alsogaray obedecía a la necesidad de calmar las presiones del sector militar, en el que fundaba su capital político. De hecho, Alsogaray buscó de alguna forma mediar, al responder cuestionamientos hechos por el general Carlos Toranzo Montero, entonces jefe del Ejército, en especial en el tema petrolero, en los que había estado asesorado por W. Beveraggi Allende.18

El episodio que vino a poner fin a la gestión del capitán ingeniero fue un nuevo intento de golpe de Estado ahora impulsado por el mismo Toranzo en marzo de 1961. Si nos adentramos en las justificaciones del alzamiento, hay una base en la política exterior, especialmente en la relación con Cuba, pero asimismo hubo algunos hechos relevantes en el país en los días previos que fueron esgrimidos como argumento. El 16 se había hecho entrega de la CGT a la llamada “Comisión de los 20” integrada por 10 representantes de las 62 Organizaciones, Vandor, Framini, Rachini y Alonso entre otros y 10 por los Independientes entre los que se encontraba Pérez Leirós, un destacado sindicalista antiperonista. La normalización de la CGT se encontraba entre las metas iniciales del proyecto frondizista y nunca fue abandonada por el gobierno más allá de la conflictividad social y de las políticas represivas implementadas.19 El pedido de Toranzo Montero de apoyo para desplazar a Frondizi del gobierno fue rechazado por el secretario de Guerra, el general Fraga, que había sido subordinado suyo, y quien puso en marcha un dispositivo para desplazarlo, intentando que las discusiones internas no trascendieran a la prensa. Finalmente, Toranzo aceptó presentar su desplazamiento como un pedido voluntario de pase a retiro.20

Si bien el trunco golpe tuvo un impacto significativo en los mercados en los días siguientes, al final trajo una momentánea calma en la economía real. La inflación estaba bajo control con el producto en crecimiento. Confiado, Frondizi tomó la decisión de despedir a Alsogaray en abril de 1961 para acentuar el sesgo desarrollista de la gestión y deshacerse de quien había tomado un rol central en la acción gubernamental. Era una decisión riesgosa teniendo en cuenta el estado de ánimo de los cuarteles. Su reemplazante fue Roberto Alemann, un economista también ortodoxo de perfil más técnico, que había sido asesor de Del Carril. Esta tercera gestión económica del desarrollismo debía lidiar con la tensión entre avanzar con el acuerdo con el Fondo o atender la agenda electoral del gobierno. La restricción externa volvía a hacerse presente de la mano de un retraso cambiario, utilizado como ancla para permitir recuperación salarial y control de precios pero que impactaba negativamente sobre las cuentas externas.

Necesitado de mantener la iniciativa, con un plan que había bajado fuertemente el gasto público, el gobierno impulsó en octubre de 1961 la “batalla del transporte” que fue entendida como parte de la política de estabilización y modernización. Su enunciado original ya estaba en el discurso de asunción como parte de la política de racionalización administrativa que se había anunciado en mayo de 1958. Si bien el déficit ferroviario era una porción decisiva del desequilibrio primario y complicaba la estabilización, el gasto público había bajado y la cuestión fiscal había perdido el carácter prioritario que había tenido. De todos modos, el gobierno puso en marcha el llamado Plan Larkin, que incluía un levantamiento de los ramales deficitarios y el despido de personal. Esta decisión, no exenta de la audacia característica de Frondizi, provocó una contundente respuesta gremial que lanzó un paro general por tiempo indeterminado que paralizó completamente el servicio, a pesar de la movilización militar de los trabajadores. La dura pulseada entre gremios y gobierno duró 42 fatigosos días y terminó con un acuerdo perjudicial para el programa de gobierno. Con la mediación de la Iglesia, la huelga finalizó con un acuerdo el 10 de diciembre de 1961 que incluyó un aumento salarial. Los cesanteados con indemnización fueron alrededor de cincuenta mil. Pero los ramales clausurados no se reabrieron, así como tampoco se volvió atrás con la modificación de algunos reglamentos laborales.21 Aunque pueda parecer que el gobierno había impuesto su plan de reducción de la red y el personal, el resultado ponía en riesgo el equilibrio fiscal que se buscaba alcanzar.

La “batalla del transporte” y su desenlace traían señales de alerta. En diciembre de 1961, como consecuencia de los incumplimientos, el FMI suspendió los desembolsos acordados. Poco después, en enero, se produjo una nueva crisis de gabinete: las renuncias de Alemann, que estaba en desacuerdo con el resultado de la negociación con los ferroviarios, reemplazado por Carlos Coll Benegas, y de Arturo Acevedo, titular de la cartera de Obras Públicas, que dejó su lugar a José Mazar Barnett. Ambos habían sido actores principales del conflicto gremial. El gobierno de Frondizi estaba, además, escorado por su encuentro secreto con Ernesto Guevara en la tentativa de mediar en las relaciones entre Estados Unidos y Cuba. El embrollo, en virtud de las presiones militares, condujo a la renuncia del canciller Miguel Ángel Cárcano y a la ruptura de relaciones con Cuba. El oficialismo entraba debilitado a la etapa de competencia electoral.

El signo económico más amenazador de fines de 1961 era el estancamiento exportador, un aspecto que había sido dejado de lado por el gobierno frondizista, que participaba del pesimismo sobre la exportación de commodities. En parte era cierto que los precios de los productos de exportación habían caído, pero también estaba operando la suba de los costos y la falta de incentivos a la producción. Aun así, no había una situación económica fuera de control a comienzos de marzo de 1962.

IV. El final del experimento frondizista y la crisis económica de 1962-1963

El inicio del fin del experimento desarrollista provino de la renovación de los mandatos legislativos y de gobernadores de provincia que habían comenzado en septiembre de 1961 con buenos resultados para el oficialismo. Se abría la posibilidad un triunfo oficialista frente a las listas peronistas con el riesgo que presuponía el eventual triunfo sobre la estabilidad del sistema. La UCRI iba a buscar el voto antiperonista y al mismo tiempo respetaba su promesa de 1958 de eliminar la proscripción política del peronismo. Frondizi aseguró privadamente a los mandos militares que en caso de que el peronismo se impusiera no iba a permitir la asunción de los ganadores.

Los resultados de las elecciones de marzo de 1962 le dieron al justicialismo la primera minoría con un 35%, obteniendo la gobernación de Buenos Aires (a través de la candidatura del dirigente textil combativo Andrés Framini) y Santa Fe, entre otras. Mientras que la UCRI obtuvo el 26%, conquistando la Capital Federal, y la UCRP, la gran derrotada, solo alcanzó el 20% aunque triunfó en la gobernación cordobesa. Si bien el peronismo no alcanzaba los niveles similares a las elecciones anteriores en que participó, el oficialismo derrotado tenía una representatividad no despreciable. Sin embargo, el triunfo electoral peronista fue considerado por los altos mandos el fruto de la política de integración de Frondizi y derivó en su deposición “preventiva”, “obedeciendo a conflictos institucionales, rivalidades de facción y enconos personales”.22 Emilio Perina, uno de los principales asesores del jefe desarrollista testimoniaba la impotencia oficial ante el hecho consumado del golpe del 29 de marzo de 1962:

¿Qué mal había en entregar el gobierno a Andrés Framini? ¿Qué peligro entrañaba ello? ¿Acaso iba a instaurar una dictadura bonaerense? No, el pánico no lo produjo ningún riesgo inexistente. El pánico lo produjo la comprobación de que el movimiento popular era arrollador… Lo urgente era pues destruir ese cauce desmontando las instituciones.23

El testimonio no daba cuenta del hecho cierto de que la política de integración había fracasado.24 El enfrentamiento electoral de los candidatos del gobierno con los del peronismo lo llevó a una derrota que dejaba a Frondizi atado a la decisión de los uniformados que decidieron desplazar a las autoridades electas. Los partidos opositores se mantuvieron en silencio. La sociedad, que había recibido con esperanza el retorno a la constitución cuatro años antes, asistió pasivamente al derrocamiento del gobierno constitucional.

El levantamiento militar impuso –después de una serie de marchas y contramarchas– una sucesión formalmente constitucional, al asumir la presidencia el titular provisional del Senado, José María Guido. Las elecciones fueron anuladas mientras que las provincias en las que había triunfado el peronismo ya habían sido intervenidas por el propio Frondizi. Posteriormente, el 19 de mayo, en un decreto se declaró en receso permanente al Congreso Nacional, una medida que determinó la primera de las muchas crisis de gabinete de este gobierno con la renuncia del ministro Federico Pinedo.

Lejos de poner fin a la crisis, el derrocamiento de Frondizi pronunció el desequilibrio tanto político como económico. El gobierno provisional de Guido se terminó por erigir en la expresión misma de la crisis político-económica, un caso único en la ya muy singular historia institucional argentina. Delegado de un poder militar –que tan solo hacía uso del veto– Guido ejercería el ramo ejecutivo sin contar con un parlamento nacional que lo avale ni con gobiernos provinciales legalmente constituidos que lo sostuvieran en sus jurisdicciones. La justicia se mantenía formalmente, aunque con atribuciones limitadas. Era evidente, y así lo entendía el propio Guido, que las restricciones para poner en marcha una política económica eran tales que la mejor opción para este gobierno consistía en concentrarse en sobrevivir para intentar solucionar los problemas institucionales.

El primero de los ocupantes del Palacio de Hacienda, el ya mencionado Pinedo, duró 19 días en el cargo. Pero en ese breve lapso tomó una medida trascendente: considerando la caída de las reservas y atento al déficit de la balanza de pagos, decidió una nueva liberación del mercado de cambios. Su posterior renuncia, motivada por el desacuerdo con el cierre del Congreso, no hizo más que agravar la situación generada por la acumulación de vencimientos de créditos de proveedores. La devaluación provocó un efecto negativo sobre el nivel de producción como consecuencia del volumen de deuda externa que debía afrontar ya que, como demuestra Belozercovsky (1979), la deuda real aumenta con la depreciación de la moneda nacional, agravando la situación negativa de la balanza de pagos. Ese efecto negativo se ve empeorado por el impacto nocivo sobre el precio de los alimentos, afectando negativamente la demanda interna, con una fuerte caída del sector manufacturero y de la construcción. La dinámica recesiva es agravada por la crisis fiscal proveniente de la merma de los ingresos públicos.25 En este escenario las opciones que tenían los hacedores de política económica se reducían dramáticamente y la posibilidad de contrarrestar la depresión mediante medidas expansivas no estaba a la vista.

La sucesión de luchas internas entre las fracciones “azul” y “colorada” (los más importantes ocurrieron en abril de 1962, septiembre de 1962 y abril de 1963, pero hubo otras) dejaron al gobierno sin sustentabilidad para implementar medidas que aliviaran el peso de la situación económica y social. Esta seguidilla de episodios acercaba al país al “equilibrio del terror” de la Guerra Fría que acechaba en el mundo. Aquí también la amenaza bélica latente operaba como un mecanismo de intervencionismo militar, agravada por la fragmentación dentro de las instituciones armadas. La irresolución de la crisis interna de las fuerzas armadas generada por el golpe de Estado hizo más pronunciada la incertidumbre acerca del futuro próximo del país, generando expectativas claramente negativas sobre la economía. El enfrentamiento entre facciones militares se agudizó y precipitó la sucesión de distintos ministros de economía (Álvaro Alsogaray, Eustaquio Méndez Delfino y José Alfredo Martínez de Hoz).

Los efectos económicos de la crisis política fueron demoledores. El dólar aumentó 77% entre marzo y noviembre de 1962 para luego descender a fines de 1963 en un contexto político-institucional más estable. La rotación de los ministros llevó a que buena parte de la capacidad de decisión efectiva en materia de política económica pasara a manos de funcionarios de menor nivel en organismos estables como el Banco Central. No obstante, ello no hizo mella en la orientación ortodoxa de la política, pero el enfrentamiento de las facciones militares dificultó la coordinación de las políticas.26

El impacto en el nivel de actividad fue muy significativo. El PIB cayó 3,8% acumulado en 1962-1963. Las caídas de la producción industrial fueron más pronunciadas que las del PIB total. Según Heymann (1980) el descenso acumulado entre primer trimestre de 1962 y el segundo trimestre de 1964 fue mayor al habido entre el cuarto trimestre de 1958 y el tercero de 1960. Dado el alto peso del sector industrial dentro del empleo en la década del 1960, puede presumirse que el impacto de la crisis industrial sobre el empleo total fue muy significativo. A pesar de la aguda recesión, la inflación se aceleró en 1962, lo que contribuyó a agravar el panorama. En los números la recesión de Guido fue mayor que la del ajuste de Frondizi, el sufrimiento social fue más profundo.

Esta segunda aguda recesión con inflación ocurrida bajo la égida del FMI dio lugar a una literatura académica original que intentó explicar las consecuencias recesivas de las devaluaciones en Argentina en contraste con las predicciones de los modelos macroeconómicos convencionales que, basados en las características de los países industrializados, se suponían expansivos. Los programas de ajuste del FMI recomendaban combinar las devaluaciones con políticas monetarias y fiscales contractivas para compensar el impacto presuntamente expansivo de las primeras. Con la comprobación de que tanto el diagnóstico como el pronóstico se evidenciaron erróneos, a comienzos de 1963 la orientación de las políticas fue virando hacia posturas más heterodoxas basadas en un nuevo contexto político y nuevos consensos entre economistas.

V. Maduración industrial bajo el “sueño breve” de la democracia y de la “Revolución Argentina”

La convocatoria a elecciones, eje del enfrentamiento entre “azules” y “colorados”, implicaba definir el lugar que se le daría al peronismo en el futuro gobierno. Pero también ponía implícitamente en debate las posibles reformulaciones de la política económica. El triunfo “azul” en abril de 1963 colocaba en posición dominante a un sector menos afinado con la ortodoxia más tradicional.

La superación de la crisis político-económica era el puente hacia un proceso de crecimiento industrial sustentable que incluía, entre otros aspectos, un consenso en torno a la necesidad de promover las exportaciones de manufacturas. Un punto de partida para ese consenso se había originado con el Programa Conjunto para el Desarrollo Agropecuario e Industrial, un proyecto que surgió del convenio firmado por el Consejo Federal de Inversiones (CFI) y la CGE en abril de 1962.27 Un año más tarde, un evento selló la nueva etapa: el Décimo Período de Sesiones de CEPAL en Mar del Plata de mayo de 1963. Allí Prebisch dio a conocer un documento denominado Hacia una dinámica del Desarrollo Latinoamericano (1963) que reorientaba las recomendaciones del organismo hacia una industrialización más compleja, abandonando la idea de un mero crecimiento hacia adentro. Una meta sustancial de la política económica pasaba a ser el despegue de las exportaciones industriales para permitir que el sector manufacturero pudiera conseguir las divisas para su propio funcionamiento.

En una alineación similar, Carlos Moyano Llerena, economista católico cercano a la tradición neoclásica, desde la revista Panorama de la Economía Argentina, sustentaba que las políticas estatales fueran usadas para mejorar la asignación de recursos y administrar la penuria de divisas. Los planes ortodoxos, monitoreados por el FMI, podían ser técnicamente solventes pero no eran adecuados para promover el desarrollo económico. Esa misma concepción predominaba entre los técnicos del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) que había sido creado por Frondizi en octubre de 1961. La formalización de una nueva heterodoxia económica, diferente a la que había intentado implementar el gobierno frondizista, se tradujo en la conformación de los planes del CONADE que se aparecieron en los años siguientes.

La apertura electoral, que había marginado al peronismo de los comicios, derivó en la convocatoria a elecciones generales en agosto de 1963. La proscripción del Frente Nacional y Popular, en el que participaban candidatos peronistas y no peronistas frentistas, favoreció el triunfo de la Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP) encabezados por la fórmula Illia-Perette. Se abría un interrogante respecto de la capacidad que tendrían las nuevas autoridades de poner en marcha un programa de gobierno capaz de impulsar las capacidades productivas del país y coronar el proceso industrializador.

El nuevo presidente constitucional partía con una deficiencia de origen: su condición minoritaria –había obtenido el 25% de la totalidad– y el voto en blanco del peronismo. La proscripción, la influencia decisiva de los militares y la falta de prácticas democráticas en sindicatos y corporaciones empresarias colocaba al gobierno en una situación de fragilidad. De momento, las elecciones fueron para los uniformados una solución transitoria de sus diferencias políticas dejando para más adelante el problema de la constitución del régimen político.

Sin embargo, la obra de gobierno de acuerdo a las estimaciones de la investigación contemporánea alcanzó en su tiempo los resultados esperados por los hacedores de la política económica. El equipo económico, liderado primero por Eugenio Blanco y luego por Juan C. Pugliese tuvo una curva de aprendizaje que le permitió aprovechar tempranamente las enseñanzas de las experiencias peronista, libertadora y desarrollista. El crecimiento económico continuó estando en la agenda, aunque se pretendía alcanzarlo sin apelar a los desequilibrios políticos e institucionales que habían caracterizado al frondizismo. La planificación con eje en la industria pasó a ser una herramienta fundamental de la política económica y el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 tuvo principio de ejecución antes de su inicio formal a través de la coordinación que hacía el CONADE de los organismos de gestión.28

La recuperación del nivel de actividad fue llevada a cabo con los clásicos instrumentos keynesianos: aumento del gasto público, de la base monetaria y del crédito. La producción y el empleo tuvieron una fuerte suba. La industria alcanzó crecimiento récord pero las metas inflacionarias y salariales fueron superadas como consecuencia de la presión sindical que continuó a pesar de la fuerte recuperación de los ingresos. En 1966 el crecimiento del producto se detuvo, pero la inflación se desaceleró con la reducción del crédito bancario. Los órganos de opinión, como las revistas Primera Plana y Confirmado que participaban de la creación de las condiciones para el golpe de Estado se encargaban de minimizar los buenos resultados económicos logrados por el gobierno y desacreditar los datos de crecimiento bajo la suposición de que con un gobierno más resolutivo los números podrían ser mejores. A pesar de estos logros, conseguidos respetando la constitución y sin apelar a estados de excepción, la conjunción de los sindicatos, los militares y el empresariado, aprovechando la debilidad y los errores políticos del oficialismo, generó las condiciones para el desplazamiento del gobierno y la formación del régimen de la Revolución Argentina.29

El golpe de junio de 1966 no tuvo obviamente un único determinante. En primer lugar estuvo la suba de la tasa de inflación, pero también hubo causas específicamente políticas, sociales y “culturales”. Por ejemplo, constituía preocupación y justificación central de los golpistas la situación de las universidades nacionales, especialmente la de Buenos Aires, que vivían una era dorada de impulso a la ciencia y la técnica.

La Dictadura de Onganía que asumió bajo el título de Revolución Argentina se propuso la implantación de un modelo de modernización autoritaria, destinado a completar el proceso de industrialización. El Régimen Burocrático Autoritario –como la definió adecuadamente G. O’Donnell (1996)– pretendió implementar un régimen de tipo corporativo que en su primera etapa con Néstor Salimei aplicó una política gradualista similar a la de Illia que no pudo “normalizar” la economía al fracasar en el control de la inflación. Su sucesor, A. Krieger Vasena, implementó en cambio un programa que combinaba una macrodevaluación compensada para estabilizar con la promoción productiva. El plan industrialista, que se sostenía en gran medida en las grandes obras de infraestructura, alcanzó resultados claramente positivos en el bienio 1967-1969. No obstante, el renacer de la conflictividad sociopolítica puso en jaque a la gestión de Krieger y lo sacó del gobierno en 1969. Acababa con su salida la principal apuesta del desarrollismo autoritario, que de todas maneras demoró cuatro años más en completar su derrumbe en 1973 con el retorno del peronismo. El Plan Trienal con acuerdo social de la nueva experiencia peronista, conducido por el ministro de Economía José B. Gelbard (una reacción frente al programa de estabilización de Krieger Vasena), priorizó el impulso a la expansión de la demanda interna con el aumento del salario real. Sus efectos positivos fueron favorecidos por las condiciones internacionales de suba del valor de las commodities. No obstante, la baja de los términos de intercambio en 1974 provocó un shock externo que hizo empeorar abruptamente la situación. La muerte de Perón y la lucha por la sucesión bajo el gobierno formal de Isabel Perón paralizaron la gestión. En este marco de debilidad, el ministro de Economía Celestino Rodrigo intentó aplicar un plan estrictamente ortodoxo para resolver los desequilibrios heredados pero que provocó un estallido inédito, que hizo ingresar al país en un régimen de alta inflación, antesala del Proceso de Reorganización Nacional.

VI. El desarrollismo y la industria argentina de la década de 1960

Como se sabe, el programa del presidente Frondizi se concentraba en la industrialización acelerada del país, propósito al que deberían subordinarse el resto de las políticas públicas. Opuesto al gradualismo, el shock industrializador se haría mediante la continuidad del proceso sustitutivo estimulado por una masiva inversión extranjera. Se trataba de llenar de esta forma el espacio vacío que había dejado la anterior etapa la ISI liviana. El ahorro de divisas obtenido con la explotación de los recursos naturales energéticos (gas, petróleo y carbón) permitiría superar la restricción externa. Pero la estrategia adoptada se centraba excesivamente en la sustitución de importaciones abandonando casi por completo la alternativa del crecimiento exportador, no solo primario sino también industrial.

La conducción nominal de la política económica del gobierno nacional estaba encabezada por el ministro de Economía Emilio Donato del Carril, amigo personal del presidente, quien fue el encargado del manejo presupuestario y de las relaciones económicas internacionales y en esta condición llevó a cabo las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional, iniciadas en noviembre de 1958. Sin embargo, dentro del organigrama del gobierno fue indisimulable la influencia de la Secretaría de Relaciones Económico-Sociales de la Presidencia de la Nación, ocupada hasta noviembre de 1958 por Frigerio y, más tarde, por Néstor Grancelli Cha. El equipo gubernamental actuaba bajo la convicción de que se requería un shock de inversiones para quebrar la barrera del atraso y también para lograr la estabilización política. Compartían con “teóricos del desarrollo”, como Nurske y Myrdal, la idea de que era necesario que las políticas tuvieran rapidez y simultaneidad por “…que sólo así podía quebrarse lo que se llamaba por entonces la ‘trampa de la pobreza’” nacida de la incapacidad de ahorro y de inversión de los países pobres.30

Como parte de la genérica “economía del desarrollo”, Frondizi propuso poner en marcha organismos de planificación previstos en la ley de ministerios (14439/1958) de junio. Pero la idea fue perdiendo fuerza con la adopción del programa de estabilización de diciembre. Si por una parte la vorágine de conflictos priorizaba tajantemente el corto plazo, por la otra la administración frondizista tenía una, tal vez justificada, desconfianza en los organismos del Estado argentino. Sikkink, en su estudio comparativo entre los desarrollismos argentino y brasileño, muestra cómo el crecimiento de las capacidades burocráticas había sido mucho mayor en este último y de ahí la posibilidad de llevar adelante políticas que requirieran autonomía y capacidad técnica.31 La implementación de las políticas públicas en el área dependían mucho más de la capacidad y la iniciativa de las figuras dominantes en el gobierno “que de una burocracia estatal previamente consolidada” como sería el caso del Brasil del Juscelino Kubitschek.32 Pero esta estrategia dificultaba la previsión adecuada de los cambios introducidos sobre las cadenas productivas y el balance externo. La carencia de una burocracia especializada impedía entonces la generación de mecanismos de “autonomía enraizada” que permitieran, como en Brasil o Corea, incorporar la participación empresarial en la formulación de la política pública.

Con todo, hubo algunas iniciativas del gobierno de coordinar la promoción del crecimiento. A comienzos de 1959 fue creada la Comisión de Administración del Fondo de Apoyo al Desarrollo Económico (CAFADE), de propósitos algo difusos (propiciar planes nacionales y provinciales, desarrollar programas universitarios y estimular la iniciativa privada, especialmente en materia de carnes, como preveía el Punto IV del acuerdo firmado con los Estados Unidos de 1957) pero que implicaban un avance en el sentido de la programación. Cuando la Alianza para el Progreso impulsó la programación a escala regional, Frondizi resolvió la constitución del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) en octubre de 1961, quedando el ingeniero Alejandro Solari al frente del organismo como secretario ejecutivo, sin ser un funcionario especializado. Pero el gobierno no le asignó una tarea planificadora específica, con lo que sus funciones se confundían con las de la CAFADE, con el que colaboraba recopilando datos.

La dificultad para confeccionar un plan de largo plazo se advierte en el papel asignado a los bancos y en especial al rol del Banco Industrial. Durante la campaña electoral, Frondizi ya se había diferenciado de la propuesta de Prebisch de que el Banco Industrial sólo hiciera préstamos de inversión a mediano y largo plazo. En verdad, el estatuto de creación del banco había dispuesto que los préstamos a otorgar serían de largo plazo. No obstante, durante su gobierno, Frondizi cumplió su propuesta de que la entidad atendiera las necesidades de financiamiento de corto plazo, por lo que hubo una fuerte inyección de recursos para la industria de capital nacional. En consecuencia, se produjo un agotamiento de las reservas del banco; posteriormente, la suba de las tasas y la falta de fondos propios contribuyeron a la situación de iliquidez para las empresas que abarcó el resto del período de gobierno.33

Fuera entonces de los planes y de los mecanismos asociados de financiación estatal, la política industrial desarrollista fue implementada centralmente por la Secretaría de Relaciones Económico-Sociales de la Presidencia que operaba como un organismo de promoción productiva, aunque no era su única función. Entre sus múltiples gestiones, encaró la negociación de los contratos petroleros con los consorcios internacionales en lo que se denominó la “batalla del petróleo” pero también participó del establecimiento de las empresas del complejo metal-mecánico de fabricación de automotores a través del decreto 3693, conocido como Régimen de Promoción de la Industria Automotriz. De su mano surgieron también un conjunto de iniciativas en favor de la industria, como la tentativa de instalación de una fábrica de máquinas de coser Necchi para exportar a América Latina, la de fabricar aviones Cessna o la gestación del consorcio ítalo-argentino “Gruppo Aziende Italiane e Argentine” (G.A.I.A) que estableció la firma Cometarsa, del grupo Techint, para el ensamble primero y luego la construcción de locomotoras.34 De esta Secretaría surgió, asimismo, el régimen legal para las inversiones extranjeras y la Comisión de Sustitución de Importaciones, que estaba destinada a proteger a la industria nacional.35 Estas iniciativas del Poder Ejecutivo Nacional fueron acompañadas por la creación de instituciones de fomento como la CAFADE, del Consejo Federal de Inversiones (CFI) que atendía los intereses provinciales y el CONADE, y estaban acompañadas por un aumento decidido de la protección como estímulo al crecimiento de la industria. Este proteccionismo, de gran arraigo en la tradición política argentina desde fines del siglo anterior, se profundizó.36 La definición de Frigerio de la concepción industrial frondizista representaba claramente sus objetivos: “cerrar herméticamente las puertas a todo lo que el país está en condiciones de producir y abrirlas de par en par a los capitales y a las técnicas que estén dispuestos a venir a colaborar con nosotros en el proceso de desarrollo nacional”.37 El cierre de mercados representaba fielmente las aspiraciones de un empresariado local que recelaba de la apertura y encarnaba el sesgo productivo predominante. Pero el excesivo proteccionismo provocaba el desinterés de las empresas por reducir sus costos y buscar nuevos mercados en el exterior.38

El principal estimulante del aumento de capacidad productiva fue, como es sabido, la apelación a la inversión extranjera. La Inversión Bruta Fija alcanzó a niveles desconocidos mientras la recuperación observable a partir de 1959 quebraba varias décadas de un muy bajo crecimiento. Las industrias consideradas prioritarias por el gobierno representaron el 94.4% del crecimiento manufacturero del período 1958-1961.39 La producción de automotores se multiplicó por tres entre 1958 y 1961 y representó un aumento de casi un 8% en el producto industrial.40 Pero si ajustamos la lente, la realidad era menos brillante. Esta rama automotriz reflejaba los problemas existentes en la industria a nivel microeconómico. Se combinaban la obsolescencia tecnológica y una ingeniería doméstica inadecuada que agravaban los problemas de escala del mercado local. La falta de programación se repitió, contemporáneamente en otros sectores de la industria como la siderurgia, la electrónica y la petroquímica.41 Aun así, el sector industrial en su conjunto creció en eficiencia incorporando nueva tecnología en plantas de mayor tamaño con nuevos métodos de trabajo.

Los resultados de la dinámica del crecimiento industrial se advierten en el Cuadro 1 en el que se destacaba la fortaleza de la metalmecánica que alcanzó niveles muy importantes en la década de 1950. Como se ve, el nivel general de crecimiento de la industria entre 1958 y 1961 fue moderado, con valores notablemente altos para la metalmecánica. Pero en los años siguientes elevó su tasa de crecimiento aprovechando las inversiones realizadas en la etapa anterior, cuando comenzaron a reflejarse también en los números de la industria química.

Cuadro 1. Industria manufacturera. Tasas Anuales de Crecimiento

	Nivel General	Alimentos	Química	Metalmecánica
1950-1955	4,10%	1,30%	6,60%	9,40%
1955-1958	8,00%	6,60%	7,90%	13,40%
1950-1958	5,60%	3,20%	7,10%	10,90%
1958-1961	3,10%	-2,20%	5,60%	10,70%
1961-1965	5.0%	3.9%	8.4%	5.8%
1965-1969	4.7%	4.3%	6.9%	5.0%
1958-1969	4.4%	2.3%	7.1%	6.8%

Fuente: Heymann, 1980.

Con estos antecedentes, el balance de las políticas desarrollistas luce contradictorio. Los problemas atravesados por la industria de la época fueron expuestos a principios de 1961 en un Informe de la Comisión Nacional de Administración del Fondo de Apoyo al Desarrollo Económico que encargó a Henry Laurant, investigador del Stanford Research Institute, la OEA y el Banco Mundial, el estudio sobre las perspectivas del desarrollo industrial en Argentina. Laurent anotaba la potencialidad de la industria, aunque advertía sobre los peligros de una tendencia autarquizante a la que llevaba la prolongación de los mecanismos sustitutivos. Se centraba en la necesidad de aumentar la productividad tomando en consideración las condiciones internacionales dentro de lo que hoy llamaríamos ventajas comparativas dinámicas (recursos naturales y evolución de las condiciones tecnológicas) que tomaran en cuenta costos comparativos y seleccionara niveles de protección acordes.42 En esta misma línea, el informe de la Comisión de Honoraria Reactivación Industrial de 1963 planteaba los problemas de la industria y sus posibles soluciones.43 

Si bien en algunas ramas industriales se acortó la brecha con los países industrializados, en otros se amplió. Hubo una mejora apreciable de productividad en el período 1954-1961, un avance frente al notable estancamiento del período previo que se mantuvo, aunque con menor intensidad, en los años 1964-1974 (Katz y Kosacoff, 1989: 68-71).

Las dificultades en los mercados de exportación provocaban una restricción externa que no podía ser modificada dada la estructura exportadora existente. Las barreras aplicadas a las ventas a los mercados de Europa occidental y América del Norte operaban sobre una oferta agropecuaria ya disminuida por las deficiencias de transporte y logística, y sobre el encarecimiento de insumos y equipos provocado por la protección de ese sector de la producción nacional. El sesgo no exportador de la economía argentina en general y la dificultad para expandir las exportaciones industriales fueron limitantes decisivos para el crecimiento industrial.44 La fragilidad macroeconómica y la inestabilidad política desempeñaron un papel central en el retraso que sufrieron las exportaciones manufactureras y el proceso de industrialización. Singularmente, la sucesión de gobiernos en todo el período 1958-1976 provocaba mudanzas de política industrial y de regímenes de inversión. Si bien las primeras tentativas orgánicas de generar un sistema de exportación industrial aparecen en el gobierno del Presidente Illia, sus resultados recién se vislumbraron bajo Onganía. Incluso también se alcanzó a exportar tecnología, bajo el formato de plantas industriales completas, algo que se consolidará durante la década de 1970.45

El crecimiento económico tuvo un limitante en la recurrente suba de los precios internos. En el cuadro siguiente se refleja el movimiento de precios del período de crisis y de la década de 1960. Observemos que en el período 1951-1958 la inflación anual promedio oscilaba en torno al 20%. La aplicación del plan de estabilización de diciembre de 1958, que incluía la liberación del tipo de cambio, generó una modificación de régimen inflacionario que pasó a viajar a un 30% anual entre 1958 y 1970.

Cuadro 2. Tasa de inflación anual 1951-1970. Promedio anual

1951	36,7		1961	13.5
1952	38,6		1962	28.1
1953	4.0		1963	24.1
1954	3.8		1964	22.1
1955	12.3		1965	28.6
1956	13,4		1966	31.9
1957	24.7		2967	29.2
1968	31.6		1968	16.2
1959	113.7		1969	7.6
1960	27.3		1970	13.6

Fuente: Ferreres (2010).

Cabe ahora la pregunta: ¿cómo es posible que una economía que exporta llave en mano no sea capaz de ser lo suficientemente competitiva como para sostener una fuerte corriente exportadora? La literatura sostiene que fue consecuencia del reducido tamaño del mercado interno ya que dificultó que la mayoría de las firmas pudieran exportar, aun a países del área.46 Agreguemos que la heterogeneidad intersectorial industrial obstaculizaba la reducción de las diferencias de productividades. Así el esfuerzo tecnológico en vez de aproximarse a la frontera procuraba la resolución de los problemas emergentes de la diversificación productiva en un mercado interno limitado. Además, la inestabilidad y la volatilidad macroeconómica bajaban la propensión a invertir y retardaban el proceso de maduración industrial.47 Por último, considerando las crecientes turbulencias inflacionarias y las diferencias en las políticas de estabilización adoptadas por los distintos gobiernos (cambiarias, fiscales y monetarias),48 que ocasionaban variaciones de los precios relativos, los agentes carecieron de señales positivas para adoptar decisiones productivas, especialmente aquellas que se relacionaban con los mercados externos.

Entonces, más allá de los logros indiscutibles que podrían haber señalizado el ciclo de ascenso industrial, los resultados de la evolución industrial argentina en estos años se tornan más elocuentes si los comparamos con la evolución manufacturera de los otros dos países grandes de la región latinoamericana. En primer lugar, salta a la vista el contraste con la experiencia brasileña en la que existieron fuertes continuidades de políticas y de instituciones vinculadas a la promoción industrial. Perisinotto (2021) ha mostrado que fue justamente la existencia de una dirigencia política y de una burocracia especializada en cuestiones de desarrollo lo que permitió la implementación de las políticas que cristalizaron en el “Milagro Brasileño”.49

Cuadro 3. Grado de industrialización y porcentaje de participación sobre el total industrial de América Latina (1950-1978)

	1950					1978
	Población	PBI	Grado Industr.	% sobre total A.L		Población	PBI	Grado Industr.	% sobre total A.L
Argentina	17.150	15.699	26	30,9		26.395	38.011	33	16,1
Brasil	52.901	14.440	22	23,4		119.477	101.056	30	38,9
México	26.606	13.243	19	18,7		65.421	69.084	26	22,9
Chile	6.019	3.914	23	6,8		10.843	10.335	24	3,1
Colombia	11.689	4.568	13	4,4		28.424	19.162	18	4,3

Fuente: Elaboración propia con datos de Fajnzylber (1983: 152-153).

En el cuadro que adjuntamos en este parágrafo queda reflejada la pérdida notable de participación relativa argentina en el total regional industrial en el período 1950-1978. Esto nos permite ratificar dos conclusiones ya advertidas por la literatura. La primera es que la industria a nivel regional en su conjunto tiene, durante la post-guerra, un desempeño extraordinario. Segundo, la performance argentina en esos años se encontraba debajo de los otros países de la región, especialmente los grandes. Dicho de otro modo, si la madurez de la industrialización sustitutiva argentina representó un salto cualitativo notable, el fenómeno había alcanzado una dimensión regional en un contexto mundial de industrialización generalizada. Todo indica pues que la manufactura argentina subutilizó las potencialidades disponibles por la coyuntura mundial y regional.

Gráfico 1. Tasa de variación media anual del Producto Bruto Interno (PBI)

Como un agregado a lo anterior, mostramos el gráfico elaborado por CEPAL que refleja la dinámica del crecimiento del producto regional y argentino entre 1950 y 1970, las fechas extremas del período bajo estudio. En la década de 1950, el PBI argentino tuvo un crecimiento significativo, aunque menor del promedio regional. En la década siguiente, la performance argentina mejoró, pero aún se encontraba por debajo del promedio regional y sobre todo de los países grandes de la región, Brasil y México.

En los años 70, el contexto internacional pasó a ser mucho más negativo para el país, algo que se agravó en la segunda mitad de esa década. La combinación de un contexto internacional adverso, junto con las políticas económicas desfavorables, la violencia y las crisis institucionales recurrentes tuvieron su correlato en el fuerte estancamiento económico, un alza sostenida de la tasa de inflación y una caída de la participación industrial en el producto. Se iniciaba así un nuevo ciclo histórico.

Conclusiones

Si la condición inexorable para una política económica es la existencia de una gobernabilidad concreta, no puede sorprender su fuerte dependencia respecto de la vida institucional de un país. El interrogante planteado no reside tanto en la existencia del fenómeno en sí como en la determinación de su influencia efectiva sobre el mediano y largo plazo de la industrialización y el desarrollo de un país en un tiempo dado.

Hemos señalado que el período de crisis político-económica 1959-1963 inició un doble ajuste histórico: de la política a la proscripción peronista y de la economía a una etapa más compleja de industrialización. El momento inaugural de nuestro recorrido se ubica allí entonces, tras el reinado absoluto del peronismo y del antiperonismo militar. La experiencia de Frondizi era doblemente experimental en cuanto a ser una tentativa de establecer un gobierno que era ajeno a los dos grandes protagonistas de la etapa (los militares y el peronismo) y era también novedosa en términos de una política tecnocrática y economicista. La promesa de la industrialización, que era también de la ciencia y de la técnica, sería el pilar de la modernización que permitiría superar el pasado de enfrentamientos. La identificación entre progreso colectivo y crecimiento industrial colocaba al servicio de la nueva industria el conjunto de la política gubernamental. Pero la “marcha forzada” hacia el desarrollo no pudo eliminar los condicionamientos políticos y estos salieron a la superficie para torpedear sus objetivos. Las Fuerzas Armadas, que habían derribado al régimen peronista, quedaron en el rol del fiador cuyos rasgos nunca se terminaron de definir pero que supusieron una amenaza constante para el gobierno constitucional. Las presiones militares determinaron primero el nombramiento de Alsogaray, una figura ajena al equipo de gobierno y, luego, otro evento militar, el alzamiento frustrado de Toranzo Montero que despidió a Alsogaray del ministerio, achicando su base de apoyo en ese ámbito y contribuyendo a facilitar su derrocamiento. A ello se le sumaba la fuerte conflictividad sindical que la vuelta a la constitución, con sus deficiencias, había facilitado y de hecho estimulado. En estas condiciones no puede sorprender el acentuado cortoplacismo que dominaba las decisiones del Palacio de Hacienda.

Ello se hizo más palpable con la crisis iniciada en marzo de 1962, en la que los ocupantes del ministerio se sucedieron con el único objetivo de evitar el desborde económico y social. Como se ha visto, la resolución de la crisis política en 1963 ayudó notablemente a la recuperación económica. Con ella también fue abandonada en buena medida la ortodoxia preconizada desde el Fondo Monetario y que había primado en los programas de estabilización de 1958, de 1961 y de 1962. Nació en ese momento un nuevo tipo de desarrollismo, que tomaba como referencia a la CEPAL y a Prebisch y que no había figurado en el decálogo frondizista de convocatoria dramática al crecimiento desequilibrado. El presidente Illia inició un período de creación de nuevas condiciones políticas y económicas que se mantuvieron por una década. Si bien conservó la prioridad del crecimiento industrial, entendió el desarrollo en forma más equilibrada. Por una parte, estimuló el crecimiento de la producción agraria exportable y una planificación más rigurosa, no solo pensada hacia el futuro sino operando en la misma gestión del programa económico gubernamental.

Hemos visto cómo el régimen de la Revolución Argentina concluyó con ese gobierno que había alcanzado indicadores económicos y sociales satisfactorios para la inestabilidad del país, pero, en el marco de la vigencia del “mito del país rico” no pudo desactivar la oposición que surgía de actores decisivos de la sociedad. De nuevo el régimen militar alcanzaría, bajo la gestión del ministro A. Krieger Vasena, buenos resultados en el bienio 1967-1969. La conflictividad social y política puso en jaque a su gestión y terminó la etapa con el retorno del peronismo en 1973, poniendo fin a un ciclo. Dos años después, el Rodrigazo, un estallido inédito, modificaba el régimen inflacionario, ingresando a una escala superior. En esta Gran Crisis no solo concluía la etapa más destacada de la industrialización argentina, también se cerraba un ciclo en que tres gestiones de política económica, novedosas y con resultados destacables, las que correspondieron a 1959-1961, a 1963-1965 y 1967-1969, se desvanecieron dejando abierto el camino de la inestabilidad.

Retomando los interrogantes que nos hemos planteado en la Introducción, la crónica inestabilidad de la economía argentina tuvo bajo el régimen de Bretton Woods una ligera atenuación que presentaba también la oportunidad de convergencia con las economías más desarrolladas. Ello habría sido posible de haber alcanzado en esta etapa el ritmo de crecimiento promedio de la región, algo que como hemos mostrado no sucedió. La industria padeció especialmente por la falta de economías de escala, el fracaso del proyecto de integración regional pergeñado por la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y también por los costos de transporte que le acarreaba la lejanía de los mercados proveedores y consumidores. En este panorama, la frustración del proyecto desarrollista en este período resultó de los problemas de inserción internacional, de las debilidades estructurales que arrastraba y de políticas económicas implementadas que, si bien tuvieron aciertos, carecieron de consistencia intertemporal y de continuidades.

Bibliografía

»Ablin, E. y Katz, J. (1987). From Infant Industry to Technology Export: the Argentina Experience in the International Sale of Industrial Plants and Engineering Work. En J. Katz (Ed.), Technology Generation in Latin American Manufacturing Industries. New York: Palgrave Macmillan.

»Albrieu, R. y Fanelli, J. (2008). Stop and go o go and fall. Aceleraciones, crisis e instituciones en la Argentina. Desarrollo económico, 48(189-190), 235-268.

»Aron, R. (1976). La República Imperial. Madrid: Alianza.

»Aroskind, R. (2007). El país del desarrollo posible. En D. James (Comp.), Violencia, proscripción y autoritarismo. Buenos Aires: Sudamericana.

»Belini, C. y Korol, J. C. (2012). Historia económica argentina en el siglo XX. Buenos Aires: Siglo XXI.

»Belini, C. y Rougier, M. (2008). El Estado empresario en la industria argentina. Buenos Aires: Lenguaje Claro.

»Belini, C. (2017). Historia de la industria en la Argentina. Buenos Aires: Sudamericana.

»Belozercovsky, N. (1979). Devaluación, Deuda Externa y el Proceso de Ajuste. Económica, (1), 21-30.

»Califa, J. (2011). El movimiento estudiantil reformista contra el Plan CAFADE. Cientificismo, imperialismo, reestructuración universitaria y lucha política (1959-1960). Revista Redes, 32, 161-184.

»Casas, N. (1973). Frondizi: una historia de política y soledad. Buenos Aires: Ediciones La Bastilla.

»Cavarozzi, M. (1984). Sindicatos y política en la Argentina, 1955-1958. Buenos Aires: CEDES.

»Comisión Honoraria de Reactivación Industrial (1963). Informe sobre la industria argentina y los medios para su reactivación. Buenos Aires.

»Coviello, R. (2018). Las problematizaciones de la cuestión industrial y el despliegue de la planificación estatal: entre el giro desarrollista y el consenso exportador industrial (Argentina, 1949-1965). Tesis de Maestría, UNSAM.

»Coviello, R. y Rougier, M. (2019). Revisitando el pasado industrial argentino. Los debates sobre estrategias de desarrollo en el Programa Conjunto para el Desarrollo Agropecuario e Industrial (1962-1965). Revista de Historia Industrial, (28), 107-137.

»Del Carril, E. D. (1958). El sr. Ministro de Economía ha expuesto en un informe la situación económica del país. Discurso radial. Boletín de la Bolsa de Comercio, julio 7 1958.

»De Pablo, J. C. (2018). La Economía que yo hice. Buenos Aires: Consejo Profesional de Ciencias Económicas.

»Díaz Alejandro, C. (1983). Ensayos de historia económica argentina. Buenos Aires: Amorrortu.

»Fajnzylber, F. (1984). La industrialización trunca de América Latina. México: Nueva Imagen Centro de Economía Trasnacional.

»Ferrer, A. (1989). El devenir de una ilusión. La industria argentina desde 1930 hasta nuestros días. Buenos Aires: Sudamericana.

»Ferreres, O. (2010). Dos siglos de economía argentina, 1810-2010 historia argentina en cifras. Buenos Aires: Fundación Norte y Sur/El Ateneo.

»Frigerio, R. (1960). El país de nuevo en la encrucijada. La falacia de la estabilización económica sin crecimiento. Buenos Aires: Colombo.

»Gerchunoff, P. y Llach, L. (1998). El ciclo de la ilusión y el desencanto. Buenos Aires: Planeta.

»Heymann, D. (1980). A Study in Economic Instability: the Case of Argentina. Tesis doctoral, University of California, Los Angeles.

»Jáuregui, A. (2015). El CONADE: organización y resultados. (1961-1971). Anuario del Instituto de Estudios Históricos y Sociales, (29-30), 141-158.

»Jáuregui, A. (2022). Concertación a palos: política económica y conflictividad gremial en la Presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962). H-Industria, 31(16), 59-76.

»Jáuregui, A. y Keifman, S. (2022). 1962-1966. Crisis y desarrollo bajo control pretoriano. En P. Gerchunoff, D. Heymann y A. Jáuregui (Comps.), Medio siglo entre tormentas. Fluctuaciones, crisis y políticas macroeconómicas en la Argentina (1948-2022). Buenos Aires: EUDEBA.

»Katz, J. y Kosacoff, B. (1989). El proceso de industrialización en Argentina. Buenos Aires: CEAL-CEPAL.

»Katz, J. y Kosacoff, B. (1998). Aprendizaje tecnológico, desarrollo institucional y la microeconomía de la sustitución de importaciones. Desarrollo Económico, 148, enero-marzo.

»Krugman, P. (2023). The Football Game Theory of Inflation. New York Times. (Consultado en línea https://www.nytimes.com/ 12 de marzo 2023).

»Kvaternik, E. (1994). Crisis sin salvataje. La crisis político-militar de 1961-1963. Buenos Aires: Universidad del Salvador.

»Laurant, H. (1961). Criterios económicos y el desarrollo industrial en la República Argentina. Buenos Aires: CAFADE.

»Lopes, L. (1991). Memórias do desenvolvimento. FGV/CPDOC, Rio de Janeiro, entrevista de M. A. P. Leopoldi.

»López, P. y Rougier, M. (2010). Nacimiento y trayectoria de la Banca de Desarrollo en Argentina en el contexto latinoamericano. Una mirada de largo plazo. En Asociación de Administradores Gubernamentales. Consultado en línea https://www.asociacionag.org.ar/pdfcap/6/LOPEZ_ROUGIER.pdf, 16 de enero 2024.

»Mallon, R. y Sourrouille, J. (1973). La política económica en una sociedad conflictiva. El caso argentino. Buenos Aires: Amorrortu.

»O’Donnell, G. (1996). El Estado Burocrático Autoritario. Editorial Belgrano: Buenos Aires.

»O’Donnell, G. (2011). Modernización y autoritarismo. Buenos Aires: Prometeo.

»Ortega, F. (2010). De la modernización a la racionalización. Políticas adoptadas por Frondizi ante la crisis ferroviaria (1958-1962). H-Industria, 4(7), 1-20.

»Perina, E. (1962). Frondizi, el presidente cautivo. Buenos Aires: Directrices.

»Perissinotto, R. (2021). Ideas, burocracia e industrialización en Argentina y Brasil. Buenos Aires: Lenguaje Claro.

»Persello, M. V. (2011). Historia del radicalismo. Buenos Aires: Edhasa.

»Petrecolla, A. (1989). Unbalanced Development. En G. Di Tella y R. Dornbush, The Political Economy of Argentina 1946-1983. London: The Macmillan Press Ltd.

»Pinedo, F. (1960). Función de los impuestos en la reconstrucción de la economía nacional. La Información, 31(361).

»Pinto, A. (1960). Estabilidad y desarrollo: ¿Metas incompatibles o complementarias? El Trimestre Económico, 106(2), 258-273.

»Potash, R. (1981). El ejército y la política en la Argentina 1945-1962. De Perón a Frondizi. Buenos Aires: Sudamericana.

»Prebisch, R. (1961). El falso dilema entre desarrollo económico y estabilidad monetaria. Boletín Económico de América Latina, Santiago de Chile, CEPAL 6(1), 1-26.

»Prebisch, R. (1963). Hacía una dinámica del desarrollo latinoamericano. México: Fondo de Cultura Económica.

»Rostow, W. W. (1961). Las etapas del crecimiento económico. Un manifiesto no comunista. México: Fondo de Cultura Económica.

»Rougier, M. (2022). Dos siglos de industria en la Argentina. Una revisión historiográfica. Documento de Trabajo 190, Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP), UBA/CONICET, https://rednie.eco.unc.edu.ar/files/DT/190.pdf

»Sáenz Quesada, M. (2023). 1966: de Illia a Onganía. El preludio de la Argentina violenta. Buenos Aires: Sudamericana.

»Sidrauski, M. (1968). Devaluación, inflación y desempleo. Revista Económica, 14(1-2), 79-107.

»Sikkink, K. (2009). El proyecto desarrollista en Argentina y Brasil: Frondizi y Kubitschek. Buenos Aires: Siglo XXI.

»Smulovitz, C. (1990). En busca de la fórmula pérdida. Argentina (1955-1966). Buenos Aires: Documento CEDES/51.

»Smulovitz, C. (1993). La eficacia como crítica y utopía. Notas sobre la caída de Illia. Desarrollo Económico, 33(131), 403-423.

»Spinelli, M. (2005). Los vencedores vencidos. El antiperonismo y la “revolución libertadora”. Buenos Aires: Biblos.

»Spinelli, M. (2017). El fracaso de la modernización democrática. Estudios digital, 37.

»Stepan, A. (1988). Repensando a los militares en política: Cono sur: un análisis comparado. Buenos Aires: Planeta.

»Tcach, C. y Rodríguez, C. (2006). Arturo Illia. El sueño breve. Buenos Aires: EDHASA.

»Wee, H. van der (1986). Prosperidad y crisis. Reconstrucción, crecimiento y cambio, 1945-1980. Crítica: Barcelona.

---