Resumo

Esse trabalho analisa a mudança de postura na gestão pública do patrimônio cultural, do Centro Histórico de Salvador, entre os anos 2019 e 2022. Nesse período, os governos que investiam na revitalização para o turismo (1990-2012), mas mantendo seus bens como patrimônio público, passam a adotar modelos jurídico-financeiros que possibilitam a irrestrita exploração do local, pelo capital privado (2013-2022). O marco interpretativo dessa mudança foi a eleição do novo governo federal, em 2019. Esse governo, apesar de suas características de extrema-direita, revelou um alinhamento político com os governos locais, estadual e municipal, de linha esquerda e centro-direita (respectivamente), quanto ao uso dos bens do patrimônio como ativos financeiros. Nesses governos, essa postura segue em curso, a despeito do novo governo federal – eleito em 2022 e que restaurou o Ministério da Cultura - ser mais favorável às questões do patrimônio cultural como bem público. Mas, os estragos decorrentes da extinção do Ministério e a consequente desmobilização de políticas públicas para o setor, demorarão de ser superados. Com esse estudo de caso, pretende-se ampliar a consciência crítica sobre a financeirização dos Centro Históricos latino-americanos, fortalecer a pauta do patrimônio cultural como bem público e popular, e as formulações estratégicas dos movimentos populares organizados.

PALAVRAS-CHAVE: CENTROS HISTÓRICOS. PATRIMÔNIO CULTURAL. FINANCEIRIZAÇÃO.

The private appropriation of the historic center of the city of Salvador: an analysis between the extinction and restoration of the brazilian Ministry of Culture (2019-2022)

Abstract

This paper analyzes the change in public management of the cultural heritage of Salvador’s Historic Centre between 2019 and 2022. During this period, the governments that invested in revitalization for tourism (1990-2012), while maintaining their assets as public heritage, began to adopt legal and financial models that allowed for the unrestricted exploitation of the site by private capital (2013-2022). The interpretative milestone for this change was the election of the new federal government in 2019. This government, despite its extreme right-wing characteristics, has revealed a political alignment with local, state and municipal governments, left-wing and center-right (respectively), regarding the use of heritage assets as financial assets. In these governments, this stance continues, despite the fact that the new federal government - elected in 2022 and which has restored the Ministry of Culture - is more favorable to issues of cultural heritage as a public good. However, the damage caused by the demise of the Ministry and the consequent demobilization of public policies for the sector will take time to overcome. The aim of this case study is to raise critical awareness about the financialization of Latin American historic centers, to strengthen the agenda of cultural heritage as a public and popular good, and to strengthen the strategic formulations of organized popular movements.

KEYWORDS: HISTORIC CENTERS. CULTURAL HERITAGE. FINANCIALIZATION.

La apropiación privada del centro histórico de Salvador: un análisis entre la extinción y la restauración del Ministerio de Cultura de Brasil (2019-2022)

Resumen

Este trabajo analiza el cambio en la gestión pública del patrimonio cultural del Centro Histórico de Salvador entre 2019 y 2022. Durante este período, los gobiernos que invirtieron en la revitalización para el turismo (1990-2012), manteniendo sus bienes como patrimonio público, comenzaron a adoptar modelos legales y financieros que permitieron la explotación sin restricciones del sitio por capital privado (2013-2022). El hito interpretativo de este cambio fue la elección de un nuevo gobierno federal en 2019. Este gobierno, a pesar de sus características de extrema derecha, reveló una alineación política con los gobiernos locales, estatales y municipales, de izquierda y centro-derecha (respectivamente), en relación con el uso de los bienes patrimoniales como activos financieros. En estos gobiernos, esta postura continúa, a pesar de que el nuevo gobierno federal -elegido en 2022 y que ha restaurado el Ministerio de Cultura- es más favorable a las cuestiones del patrimonio cultural como bien público. Sin embargo, el daño causado por la desaparición del Ministerio y la consiguiente desmovilización de las políticas públicas para el sector tardará en superarse. El objetivo de este estudio de caso es concienciar críticamente sobre la financiarización de los centros históricos latinoamericanos, reforzar la agenda del patrimonio cultural como bien público y popular, y fortalecer las formulaciones estratégicas de los movimientos populares organizados.

PALABRAS CLAVE: CENTROS HISTÓRICOS. PATRIMONIO CULTURAL. FINANCIARIZACIÓN.

O centro histórico de Salvador e o contexto político
(2019-2022)

O Centro Histórico de Salvador (CHS), localizado na Bahia (Brasil), é uma área tombada como Patrimônio Cultural do Brasil pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) em 1984 e como Patrimônio Cultural da Humanidade pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) em 1985. Essa área teve sua proteção ampliada pela Lei Municipal n.º 3.289/1983, que definiu a poligonal da Área de Proteção Rigorosa (APR) em torno da área protegida e, além da APR, definiu também a Área Contígua a Área de Proteção Rigorosa (ACPR), que busca garantir a proteção visual do entorno da área protegida (Figura 1).

Figura 1. Centro Histórico de Salvador - CHS: Localização da área; legislação de tombamento e proteção: Área de Proteção Rigorosa - APR e Área Contígua à Área de Proteção Rigorosa - ACPR; etapas do Programa de Requalificação do Centro Histórico de Salvador - PR-CHS; localização dos imóveis vendidos na área tombada (Palácio Rio Branco e Palácio dos Esportes) e dos imóveis próximos ao CHA que estão em tramitação legal para venda pelo Projeto de Lei Nº 24.160/2021 (Ed. Walter Center e Imóveis no Canela). Fontes: elaboração própria baseada em Lei Nº 3.298/1983; Área Tombada Processo Nº 1093-T-83; Programa de Recuperação do Centro Histórico de Salvador - PR-CHS (Sant’anna, 2008).

A despeito de toda essa proteção ao seu conjunto arquitetônico e urbanístico, como bem público e patrimônio mundial, estão em curso processos de apropriação da área pelo mercado (privatização e exploração financeira), que ganharam importante aporte do poder público a partir dos anos 2000. Isso se deu por meio de instrumentos jurídicos estrategicamente criados, como leis urbanísticas voltadas para estimular e facilitar investimentos, além de programas e projetos públicos apartados da dura realidade social que atinge o Centro e toda a cidade. Entre os anos de 2019 e 2022, outros fatores aceleraram esse processo, e sua compreensão passa, inicialmente, por análises de conjuntura nos níveis mundial, nacional e local, para situar o papel das crises financeiras, climáticas, ambientais, sanitárias, econômicas, políticas, sociais, culturais e humanitárias que seguem em andamento.

A apropriação (privatização e exploração financeira) observada não começou no período pesquisado e nem é nova. O uso de bens culturais em áreas centrais de valor histórico, como ativos financeiros, já é uma estratégia incorporada pelos investidores e especuladores globais do mercado imobiliário, que compram e reformam imóveis em áreas antigas para exploração financeira, geralmente com estímulo do poder público e, em muitos casos, promovendo uma mudança radical do perfil de uso e ocupação da área, em um processo conhecido como gentrificação. O professor brasileiro (UFMG) Leonardo Castriota escreveu um artigo analisando os processos de gentrificação no mundo e comenta as especificidades desse processo na América Latina. Nele, aponta o que seriam os “três aspectos chaves”, que foram reconhecidos a partir de estudos anteriores que realizaram pesquisas em quatro cidades latino-americanas: Cidade do México, Buenos Aires, Santiago do Chile e Rio de Janeiro, sendo esses:

(i) o papel decisivo que as administrações públicas desempenham nos processos de gentrificação na América Latina, especialmente em relação aos efeitos violentos que ocorrem a partir da criação de novos mercados imobiliários; (ii) a violência simbólica que é aplicada pela reapropriação do patrimônio arquitetônico e cultural; (iii) a violência que se aplica na formalização da economia e nas cidades produzidas e vividas em grande medida sob a informalidade. (Castriota, 2017:91)

O que foi identificado, em Salvador, como mudança de postura das administrações públicas tem características intrínsecas à conjuntura política no período estudado, mostrando — em nível local — o alcance do processo mundial de financeirização dos bens culturais e o papel do poder público como facilitador desse processo, a despeito das diferenças políticas entre os governos, das especificidades locais e das demandas sociais de uma cidade com índices elevados de pobreza e criminalidade.1

A professora e filósofa Nancy Fraser (New School University, EUA) chama de “neoliberalismo progressista” a rearticulação/ atualização do sistema capitalista que começa a ser pensada entre os anos 1940 e 1970 e se consolida na reformulação do Partido Democrata estadunidense, por Bill Clinton, à época das disputas pelas eleições presidenciais, quando ele se elegeu presidente dos Estados Unidos, para o mandato entre 1993 e 2001. Nesse processo, ele teria conseguido articular sob o mesmo teto “as principais correntes liberais dos novos movimentos sociais” com os setores “financeiros da economia”, combinando “um programa expropriativo e plutocrático com uma política de reconhecimento liberal-meritocrática.” (Fraser, 2020, pp. 37-38). Política essa de reconhecimento que coloca as pautas identitárias no lugar da luta de classes, enfraquecendo o lugar da consciência de classe como motor das lutas sociais.

O tipo de articulação nomeado por Fraser de “neoliberalismo progressista” ampliou a presença do chamado urbanismo neoliberal nas estruturas do poder público e o interesse do mercado imobiliário especulativo nas áreas de valor histórico-cultural. O antropólogo Walter Brites (Universidad Nacional de Misiones, Argentina) analisa como esse urbanismo “mercado-cêntrico” aprofunda as desigualdades sociais na América Latina.

Las políticas urbanas aliadas a la lógica de producción inmobiliaria, vía mercado, no solo generan nuevas materialidades urbanas, sino que producen un cambio en el tejido social urbano, que se expresa en nuevos desplazamientos, diferencias, distancias y en la construcción de homogeneidades. Esta nueva irrupción del mercado en la planificación, situa cada vez más a la ciudad en la encrucijada neoliberal (Brites, 2017:584).

Em Salvador, a “construção de homogeneidades” a que Brites se refere está incutida no discurso de “planejamento estratégico” como modelo de elaboração, articulação e comunicação midiática das ações do governo. Os Planos de Governo (desenvolvidos nos mandatos de Antônio Carlos Magalhães Neto, 2013-2016 e 2017-2019) colocaram o planejamento estratégico como condição para a possibilidade de realizações de sonhos, criando um discurso que pretende favorecer as propostas de financeirização da cidade.

Olhando para tal contexto, este texto faz um estudo de caso sobre a mudança de postura dos governos locais, como um acontecimento contemporâneo que envolve conjunturas local, nacional e global. A questão é que o acontecimento investigado não é algo pontual ou já consumado: é um acontecimento em processo. Nas conjunturas nacionais e globais, há exemplos desse acontecimento como um fato dado: diversos centros históricos urbanos tombados tiveram imóveis privatizados. Em Salvador, isso não estava ainda acontecendo até poucos anos atrás (entre 10 e 15 anos). O que havia aqui, desde a década de 1990, era o poder público fazendo obras de infraestrutura urbana e reformas em imóveis para atrair pequenos e médios empresários a se fixarem no local, subsidiados pelos governos estadual e municipal.

A pergunta que se investiga é: que mudanças estruturais de ordem político-econômica e social deram início a recente mudança de postura na gestão pública do Centro Histórico de Salvador, passando de governos que investiam em uma revitalização modelada para o turismo (1990 a 2015) — ainda que com gentrificação — para governos que buscam modelos jurídico-financeiros modelados para a irrestrita exploração do local pelo grande capital privado, tornando os bens culturais ativos financeiros?

O marco da mudança de postura dos governos e sua conjuntura

O marco interpretativo onde essa mudança é identificada está situado na análise de conjuntura que verifica e relaciona os fatos (nacionais e globais) que apontam para essa mudança política local, do que na literatura já elaborada sobre esse processo em outras cidades do Brasil e do mundo. E esse marco é a mudança de governo federal em 2019 que, por suas características de extrema-direita, acaba por revelar um inesperado alinhamento político com os governos locais de centro-direita e de esquerda (ou centro-esquerda) nas ideias que apresenta para a gestão dos bens culturais, dando mais clareza às tramas desse processo em nível local.

No Brasil, em 2019, assume um novo governo federal (Partido Social Liberal – PSL, hoje partido União) com ideias de extrema direita, formado por políticos oriundos das Forças Armadas, com um programa de retrocesso nos direitos sociais e medidas neoliberais. Na cultura, destaca-se o fechamento do Ministério da Cultura e o controle ideológico das políticas culturais. No lugar do Ministério, foi criada a Secretaria Especial da Cultura. Inicialmente vinculada ao Ministério da Cidadania, no mesmo ano, mudou para o Ministério do Turismo. Com essa mudança, diversas fundações, institutos e autarquias nacionais responsáveis por setores específicos da cultura ficaram subordinadas às políticas para o Turismo. Entre esses, destaca-se o Instituto de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), que é a autarquia federal responsável pela preservação do patrimônio cultural brasileiro.

No governo estadual, após um período de 15 anos (1991 a 2006) dominado pelo Partido Frente Liberal (hoje União Brasil), de linha centro-direita e ideologia conservadora, de 2007 até 2023 (últimas eleições), o governo passou para o Partido dos Trabalhadores (PT). Considerado um partido entre esquerda e centro-esquerda e ideologia social-democrata mas, pelas articulações políticas realizadas para garantir sua vitória nas eleições e para assegurar a governabilidade na base legislativa, o espectro político dos seus governos pode incluir partidos de centro-direita que, mesmo não apoiando posições socialmente conservadoras, têm trazido para o governo posições neoliberais.

O governo municipal, desde 2013, está sob a gestão do partido União Brasil (antigo Democratas), de linha centro-direita, liberal e com valores democratas -cristãos. O atual prefeito, Bruno Reis, é herdeiro político do anterior, Antônio Carlos Magalhães Neto, que por sua vez é herdeiro político do avô, que foi prefeito de Salvador (1967), governador do estado (1971, 1979 e 1991) e idealizador da maior obra de reforma do Centro nos anos 1990 (Figura 01), que foi o Programa de Requalificação do Centro Histórico de Salvador (PR-CHS), responsável pelo início do processo de mudança no perfil social e econômico da região e pela sua identidade turística.

A partir dos recortes acima, é possível analisar e discutir a história recente de Salvador sob o impacto do último governo federal (de extrema-direita) e entender o alinhamento deste com os governos locais (de linhas centro-esquerda e centro-direita). Isso ajuda a esclarecer como ocorreram os retrocessos impostos ao setor cultural, bem como a apropriação (privatização e exploração financeira) de seus bens. A análise contribui também para a reflexão, já posta na sociedade, sobre os papéis do patrimônio e da cultura para a promoção da justiça social e para o reconhecimento da diversidade das contribuições que formaram o Brasil.

Essa reflexão tem como marco histórico os debates dos grupos de trabalho focados nas pautas culturais e sociais, presentes na Assembleia Nacional Constituinte de 1987, que preparava a nova Constituição do país. Esses grupos foram responsáveis pela inserção de conquistas históricas no documento final da Constituição, promulgada em 1988. Dessas conquistas, destacam-se: no Art. 215, a proteção das “manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional”; e no Art. 216, que define que o patrimônio cultural brasileiro se compõe de “bens de natureza material e imaterial”, reconhecendo assim as “formas de expressão” e “os modos de criar, fazer e viver” como também “portadores de referência à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira” (Brasil, 2018: 88).

A conjuntura internacional que precede o período recortado (2019-2022) apresenta um cenário político e econômico de crise financeira e climática aguda, além de uma crise política devido ao crescimento de políticos e partidos de extrema -direita nos principais cargos da estrutura de poder público em vários países – com destaque para os Estados Unidos, Itália, Espanha e Brasil. O avanço desses grupos tem imposto às sociedades retrocessos nos direitos sociais, como o direito ao aborto e o reconhecimento social e civil das relações homoafetivas. Esses retrocessos têm ocorrido até em países que estão entre os pioneiros dessas conquistas, como os Estados Unidos no caso do direito ao aborto.

Na economia, a abertura para a livre circulação global de um novo sistema econômico baseado no capital portador de juros (financeirização da economia), viabilizada com a ruptura do Acordo de Bretton Woods2, possibilitou aos investidores e especuladores financeiros a remoção de barreiras legais que continham seu poder sobre o manejo e apropriação privada da economia, dos recursos naturais, dos bens públicos, do Estado, da vida, dos hábitos, das culturas, das identidades e dos bens comuns. Como consequência desse novo poder político, econômico e social, concentrado em um grupo de investidores cada vez mais rico e restrito da sociedade, foi possível ampliar lucros e rendimentos para níveis superiores aos até então limitados pelas regras fiscais internacionais, ampliando a concentração de riqueza e a distribuição da pobreza (Nakatani e Marques, 2020).

No Brasil, esses grupos avançaram sobre o governo de esquerda (Partido dos Trabalhadores – PT) da presidenta Dilma Rousseff, depois que o político Aécio Neves (Partido da Socialdemocracia Brasileira – PSDB), candidato que os representava, perdeu as eleições de 2014 para Dilma, que se elegeu para o segundo mandato consecutivo. Essas eleições foram marcadas pela agitação política e social recente, causada pelos movimentos de protesto que ocuparam as ruas em diversas cidades do país em 2013, conhecidos como “Jornadas de Junho”. A explosão dos protestos teve como estopim o anúncio de aumento das passagens em São Paulo e ganhou dimensão nacional, catalisando tensões presentes na sociedade, que vivia a crise do capital (de origem financeira e de dimensão global), iniciada em 2008 nos Estados Unidos (Nakatani e Marques, 2020).3

Em 2016 ocorreu o golpe “midiático-jurídico-parlamentar” (Rubin, 2021:37), que destituiu do cargo a presidenta Dilma Rousseff. O golpe seguiu com a perseguição ao ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), culminando na sua prisão, em 2018, e impedimento de concorrer às eleições presidenciais desse ano, enquanto pesquisas eleitorais apontavam sua vitória. Após o golpe, assumiu o então vice-presidente Michel Temer (Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB, hoje MDB), que apresentou uma reforma ministerial propondo a extinção do Ministério da Cultura, cujas responsabilidades seriam transferidas para uma nova Secretaria da Cultura, vinculada ao Ministério da Educação (Barbalho, 2017). Uma forte manifestação nacional contra essa medida fez o governo recuar e manter o Ministério, mas este perdeu relevância e recursos.

Aquecidas por esses movimentos, as disputas culturais na sociedade se acirraram. O professor e pesquisador brasileiro Albino Rubin, que realiza estudos sistemáticos sobre a cultura no Brasil, aponta em sua análise sobre as políticas culturais do governo no período que “o estudo de atitudes, comportamentos e pensamentos dos agentes e das comunidades culturais torna-se fundamental para uma melhor compreensão do cenário político-cultural brasileiro contemporâneo” (Rubin, 2021:52). É nesse momento que entraram em cena arranjos narrativos que buscavam marcar posição para assegurar direitos e reparação. O estudo e análise dessas questões são importantes para que não sejam distorcidas as articulações históricas em torno da disputa político-econômica e histórico-cultural da memória, e o que se busca demarcar pelo chamado “lugar de fala”.

A nova postura e os poderes locais

Desde a década de 1990, a prefeitura de Salvador lança programas e projetos no Centro Histórico, baseados em modelos praticados em cidades da Europa, descontextualizados da realidade local e voltados para a atração do mercado. Essas intervenções foram, em regra, direcionadas para a produção de espaços forçosamente turísticos, a despeito do legítimo potencial turístico da cidade, naquilo que a diferencia de outras cidades históricas no mundo, ou seja, uma implantação geográfica original, clima tropical e um conjunto urbano que, em seu traçado, ainda conserva o registro do processo histórico de evolução da cidade, além das características culturais forjadas na mistura de povos e culturas.

O maior desses é o Programa de Requalificação do Centro Histórico de Salvador (PR-CHS), iniciado em 1992, no governo de Antônio Carlos Magalhães (Figura 1), quando moradores e comerciantes existentes ainda não estavam estruturados para enfrentar a expulsão das famílias pobres e do comércio popular, provocadas pelas reformas e pelo atrativo oferecido pelo governo às empresas, com incentivos fiscais e subsídios financeiros para ocuparem e utilizarem os imóveis reformados. No final da década, moradores e comerciantes começaram a se organizar em movimentos sociais, buscando melhor articulação de forças para resistir aos avanços de sua expulsão do Centro, à medida que também avançavam as etapas desse programa (Figura 1).

Entre as décadas de 1990 e 2020, seja por incentivos fiscais ou através dos programas e projetos realizados pelo estado, consolidou-se no Centro Histórico de Salvador uma tendência já estabelecida no cenário mundial: a conversão dos bens públicos, de natureza material (imóveis), natural (paisagem) e até mesmo de natureza imaterial (personagens e expressões culturais), em ativos financeiros voltados para exploração de interesse privado. Esses se caracterizam pelo avanço sobre o que ainda existe de espaço construído (onde há mais centralidade e infraestrutura urbana), buscando reverter para a exploração do mercado imobiliário todos os imóveis remanescentes de valor histórico ou de localização privilegiada.

Em 16 de novembro de 2017, o então prefeito de Salvador, Antônio Carlos Magalhães Neto4, assinou, em Portugal, com a empresa portuguesa de consultoria Douro Generation,5 um acordo de cooperação para a “valorização e promoção” do Centro Histórico de Salvador. Segundo a notícia (Simoni, 2017), o objetivo era “elaborar estratégias de gestão e desenvolvimento do patrimônio cultural imaterial reconhecido pelas Organizações das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO)”. Mas entre as expressões culturais imateriais brasileiras reconhecidas pela UNESCO, apenas uma tem lugar em Salvador, que é a roda de capoeira. Contudo, o reconhecimento da roda de capoeira como patrimônio mundial não associa essa manifestação ao município, pois ela ocorre em todo o Brasil. Além disso, na matéria, o prefeito fala sobre o papel que o referido acordo deveria ter nas políticas para o Centro Histórico da cidade:

Esta é mais uma importante ação que fará com que o Centro Histórico tenha a valorização, organização e reconhecimento que merece. Não mediremos esforços para reacender a paixão dos baianos por esta região, que é riquíssima cultural e historicamente. (Simoni, 2017)

Ou seja, o acordo é uma ação paradoxal no sentido de dar ao Centro Histórico aquilo que ele já tem e que poderia ser melhor valorizado e organizado se a prefeitura se dispusesse a trabalhar junto com seus moradores, trabalhadores, comerciantes, frequentadores populares e a população da cidade. Contudo, o que de fato está em jogo nesse acordo é sinalizado no final da notícia, onde se lê que, à noite do mesmo dia, a prefeitura promoveria “um workshop para operadores e agentes internacionais de turismo, empresários, investidores e imprensa de Portugal” (Simoni, 2017).

Depois do acordo internacional de 2017, em 19 de abril de 2018, o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), o Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia (IPAC) e a Fundação Mário Leal Ferreira (FMLF, da prefeitura) firmaram outro acordo para “a regulamentação da Área de Proteção Cultural e Paisagística do Centro Antigo de Salvador (APCP-CAS); a definição dos critérios de intervenção e o aperfeiçoamento de procedimentos e rotinas para as análises de projetos na área”. Segundo a Superintendência do IPHAN-BA, essa articulação vinha sendo trabalhada desde 2017 entre os “três níveis de governo, e também por uma parceria com a Universidade Federal da Bahia”, com supervisão da UNESCO (IPHAN, Notícias, 2018). Embora pareça haver um conflito de interesses entre o acordo firmado com a Douro Generation e esse, trata-se mais de uma disputa político-institucional para a definição de prerrogativas de uso e ocupação do Centro Histórico.

O principal setor econômico de Salvador é o de serviços relacionados às atividades da indústria cultural e do mercado imobiliário a eles vinculados. Corso e Carvalho, na publicação “Como anda Salvador” (2009), realizaram estudos sobre economia, demografia, moradia e condições de vida na cidade. Eles apontam que o turismo de lazer, negócios, cultura e eventos estão entre os serviços estratégicos que mais interessam aos gestores da cidade para seu desenvolvimento econômico (os outros são “business services” e serviços sociais de consumo coletivo). Os dados apresentados acima podem dar uma ideia do impacto das crises do período (2019-2022) no principal setor da economia da cidade. A retração nos programas e projetos voltados para a dinamização do Centro Histórico, pode ser percebida, por exemplo, acompanhando a quantidade de projetos habilitados, entre 2017 e 2023, pelo Programa de Incentivo à Restauração e Recuperação de Imóveis do Centro Antigo de Salvador (Revitalizar), criado em 2016 pela prefeitura de Salvador (Figura 2):

Figura 2. Programa de Incentivo à Restauração e Recuperação de Imóveis do Centro Antigo de Salvador - Revitalizar. Gráfico elaborado pela autora. Fonte: dados fornecidos pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano de Salvador - SEDUR, (2023).

Esses dados dão a impressão de que, a partir de 2019, houve uma retração, especialmente nos anos críticos da pandemia de Covid-19 (entre 2020 e 2021), quando as ações estariam em estado de espera, assim como as discussões, disputas e alianças que têm movimentado o Centro Histórico nos últimos anos. Contudo, importantes movimentações políticas, econômicas e sociais seguiram seu curso. Alguns destaques são apresentados nas análises a seguir.

Poderes populares, poderes públicos e poderes financeiros

As análises realizadas consideram três perspectivas: a dos poderes públicos, a dos poderes financeiros (poder hegemônico) e a dos poderes populares (poder pró-coletivo). Do lado do poder hegemônico (poderes públicos nas três esferas de governo e poderes financeiros dentro e fora do país), busca-se entender e questionar o modelo de financeirização do patrimônio cultural, voltado para um mercado de alto padrão de consumo de imóveis e de turismo. Do lado do poder pró-coletivo (moradores de baixa renda, comércio e serviços populares, movimentos sociais, instituições e entidades públicas de defesa dos centros urbanos, contra a gentrificação e turistificação), pretende-se analisar e aprofundar criticamente as lutas em curso para frear as ações que tentam inviabilizar a permanência desses grupos em seu espaço de tradição, enquanto ações de repressão são realizadas pelo poder público para coibir sua resistência.

A extinção do Ministério da Cultura, em 2019, iniciou a remodelagem institucional do setor cultural no país, com impacto direto na definição do uso e ocupação dos bens culturais. Como visto, parte dessas definições foi delegada a acordos de cooperação internacional e consultores privados, que elaboraram modelos de negócios para lançar no mercado os imóveis selecionados nas áreas protegidas. Essa operação retirou das instituições públicas, do seu corpo técnico e da sociedade, as prerrogativas de discussão e definição dos possíveis usos culturais, econômicos e sociais dos imóveis nas áreas de proteção. Além disso, no novo modelo, não se tratava mais de políticas de preservação dos bens imóveis do patrimônio histórico e de seus valores simbólicos, culturais e educativos, mas de estratégias de desoneração do Estado.

Os poderes populares pró-coletivo: “daqui não saio!”

“Daqui não saio” é uma posição secular dos poderes populares que chega ao século XXI. Em Salvador, ela começa com o embate dos povos Tupinambás no século XVI6, obrigados a sair do seu território, expulsos pelos colonizadores portugueses; passa no século XIX pela greve geral dos Ganhadores no centro da cidade7 e chega ao século XXI nos Artífices da Ladeira da Conceição da Praia e em todos os moradores e comerciantes do Centro que enfrentam, hoje, os processos de remoção e expulsão.

Como analisado na caracterização do Centro Histórico, é a partir do final da década de 1990 que moradores e comerciantes populares se organizam para garantir sua permanência, após a expulsão ocorrida nas etapas iniciais do PR-CHS. A reforma previa seis etapas que se realizaram até 1999. A partir dos anos 2000, inicia-se a 7ª etapa (Sant’Anna, 2017), que busca consolidar o processo de remoção dos antigos moradores, mas já os encontra mais organizados contra esse processo (Figura 1).

Uma das primeiras iniciativas dos moradores foi a criação, em 2002, da Associação dos Moradores e Amigos do Centro Histórico de Salvador (AMACH). Hoje a associação representa 108 famílias. O primeiro resultado foi a assinatura, em 2005, do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) entre a AMACH e a Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER), responsável pelas obras do PR-CHS, onde ficou estabelecido e registrado “as responsabilidades do governo em atender às necessidades dos moradores” (Melo, 2020:161).

Em 2014 a organização dos movimentos e comunidades no Centro Histórico ganhou mais força através da Articulação do Centro Antigo de Salvador. A Articulação integra grupos que têm em comum a reivindicação do direito de morar e trabalhar no Centro para a população de baixa renda, com habitação de interesse social e condições de trabalho para as famílias. Integram hoje a Articulação: Movimento dos Trabalhadores Sem Teto da Bahia (MSTB); Artífices da Ladeira da Conceição da Praia; Centro Cultural Que Ladeira é Essa?; Vila Coração de Maria; Movimento Nosso Bairro é Dois de Julho; Associação de Moradores e Amigos de Gegê da Gamboa de Baixo.

Desde sua fundação, a Articulação tem conseguido apoios importantes que dão suporte técnico, jurídico e financeiro para fortalecer suas ações. Sem conseguir sensibilizar o poder público para as questões sociais urgentes que o Centro enfrenta, o estabelecimento de parcerias com grupos de pesquisa universitários (local, nacional e internacional), coletivos de artistas e de produção multimídia, tem garantido aos movimentos condições para enfrentar o processo de apropriação (privatização e exploração financeira) do Centro Histórico e contribuído para reverter algumas ações, mesmo com luta de anos.

Um exemplo foi a luta que garantiu o retorno, em 2020, do grupo de Artífices da Ladeira da Conceição da Praia para os arcos da ladeira, após a reforma realizada pela prefeitura. O projeto de reforma teve início legal em 2014, quando o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – Superintendência Bahia (IPHAN-BA) publicou um edital de licitação para a obra, sem que o grupo fosse informado. Devido à resistência dos Artífices, o IPHAN acabou doando o projeto pronto para a prefeitura, que já estava atuando na área com recursos próprios (Novais, 2020).

Com os acontecimentos do período estudado (2019-2022) – crise financeira mundial e a pandemia de Covid-19 –, a questão do direito à moradia ganhou ainda mais relevância entre os movimentos sociais. Desta vez, a pauta se voltou para garantir a permanência das famílias em suas casas. A Articulação do Centro Antigo aderiu à Campanha Nacional Despejo Zero. Segundo informações da página da Campanha, no Brasil, apesar das restrições de circulação impostas pela pandemia e da necessidade de isolamento social, houve um aumento de 310% nos despejos de famílias (entre 08/2020 e 08/2021). A Campanha foi criada por movimentos e organizações sociais da zona rural e urbana de diversos estados do país, sendo lançada nacionalmente em 23 de julho de 2020 (Despejo Zero, 2021). A Articulação anunciou sua adesão à campanha em uma live no Instagram, em 22 de novembro de 2020.

A Campanha teve êxito, apesar da insensibilidade do governo federal em relação às suas demandas. Um dos principais resultados foi a aprovação da Lei Nº 14.216/2021, promulgada em 8 de outubro de 2021, após o Congresso Nacional derrubar o veto presidencial. A lei determinou a suspensão de “desocupação ou remoção forçada coletiva em imóvel público ou privado”, restringindo seu alcance a imóveis na zona urbana. A suspensão trouxe alívio para as famílias ameaçadas e, mesmo após o período de vigência da lei, a campanha continua com mobilizações sociais e articulações político-jurídicas.

Em 2021, uma importante iniciativa da Articulação do Centro Antigo foi a denúncia, em suas redes sociais (Instagram e Facebook), no dia 15 de maio, contra o Projeto de Lei Nº 136/2021, que previa a venda de 22 imóveis públicos do município, “incluindo áreas escolares, verdes e de lazer”, além da ampliação dos incentivos fiscais oferecidos pelo Programa de Incentivo à Restauração e Recuperação de Imóveis do Centro Antigo de Salvador (Revitalizar). A denúncia também alertava sobre outro Projeto de Lei, o PL Nº 24.160/2021, do governo do estado, que previa a venda de 27 imóveis públicos (Acas, 2021).

Embora os terrenos e imóveis listados em ambos os PLs não estivessem localizados no Centro Histórico, alguns poderiam ser destinados à habitação de interesse social. Entre os imóveis do estado, por exemplo, há o Edifício Water Center, na Avenida Jequitaia, no bairro da Calçada e (que está fechado) dentro da Área Contígua à Área de Proteção Rigorosa (ACPR), além de um terreno com quatro imóveis institucionais no bairro do Canela (Figura 1). No município, o PL Nº 136/2021 foi aprovado na Câmara de Vereadores em maio de 2021, com algumas emendas de ajustes ao texto original, mantendo as 22 áreas alienáveis.8 Já o PL Nº 24.160/2021, do governo do estado, teve sua tramitação suspensa pela Procuradoria Geral do Estado da Bahia (PGE-BA), com a última movimentação registrada em 27/07/2021 na página da Assembleia Legislativa.

O Estado e a articulação com consultores e investidores privados

Entre os poderes pró-coletivo, foram destacados os principais temas relativos às ações dos poderes públicos nos três níveis de governo: o movimento Despejo Zero e a denúncia sobre a venda de imóveis pela prefeitura e pelo governo estadual, beneficiando o setor privado. No entanto, no período estudado, a movimentação dos poderes públicos em relação à venda de imóveis afetou o Centro Histórico de forma mais significativa do que as pautas dos movimentos sociais demonstravam.

Aqui, observa-se o alinhamento político em todas as esferas de governo e uma diferença de visão sobre o patrimônio cultural entre os movimentos sociais, os poderes públicos e a sociedade. Para os poderes públicos, os bens culturais passaram a ser tratados como mercadorias, impulsionando um oportuno alinhamento político: a venda de imóveis históricos; a contratação de consultorias privadas para definir o uso dos bens do patrimônio cultural; e a adoção de modelos externos para gerenciar esses bens, por meio de acordos de cooperação técnica.

Na Caracterização do Centro Histórico, foram apresentados dois desses acordos: o da prefeitura com a empresa de consultoria Douro Generation9 e o acordo interinstitucional entre IPHAN (União), IPAC (Estado) e FMLF (Município), com supervisão da UNESCO. Embora esses acordos tivessem grandes pretensões de mudanças na gestão do patrimônio cultural, até o momento não resultaram em alterações efetivas. No entanto, foram a base para a realização de diversos estudos, levantamentos de dados, relatórios e diagnósticos da área. Destacam-se: o Estudo de Mercado Imobiliário do Centro Antigo de Salvador (2018); o Fundo de Investimento Imobiliário para o Centro Antigo de Salvador, Área de Proteção Cultural e Paisagística – APCP (2020-2021); e os Instrumentos e Estratégias para o Desenvolvimento Sustentável do Centro Antigo de Salvador (2018-2020).10 Esses documentos, articulados com as mudanças na legislação e nos incentivos fiscais, apontam para a consolidação do processo de apropriação identificado, pois visam modelar dados para mostrar o Centro como mais atrativo e vantajoso para o mercado, utilizando expressões simplistas como “geração de emprego e renda” e “promoção do desenvolvimento sustentável”.

A ideia de um fundo imobiliário para o Centro não é nova. Em 2015, o governo estadual criou o projeto do “Fundo de Investimento Imobiliário do Centro Antigo de Salvador” (Bahia Notícias, 2015), mas, devido a uma disputa interna sobre qual órgão seria responsável pela gestão dos recursos do fundo, a ideia não avançou. Ela reaparece no âmbito municipal, com o objetivo de impulsionar um projeto persistente desde os anos 1990: transformar o Centro Histórico em um cluster turístico -cultural voltado para o mercado imobiliário, a indústria do entretenimento e grandes marcas, tratando de forma superficial as complexas questões sociais que envolvem o Centro e a cidade. Agora, a necessidade de desonerar o poder público do custo de preservação, conservação e destinação social dos bens imóveis na região também é alegada.

A proposta de venda de imóveis se tornou mais efetiva com o argumento da desoneração. Primeiro, a ideia ganhou corpo institucional através da adesão ao Programa Revive. Criado em Portugal pelo Decreto-Lei nº 280/2007, o programa tem como objetivo “promover a requalificação e subsequente aproveitamento turístico de um conjunto de imóveis do Estado com valor arquitetônico, patrimonial, histórico e cultural”, que, segundo o programa, não estariam sendo “devidamente usufruídos pela comunidade” (Programa Revive, s.d.).

No Brasil, o Revive chegou ao governo da Bahia por meio de um acordo assinado em 21/06/2019 entre a Secretaria de Turismo do Estado e a Secretaria de Turismo de Portugal (Setur, Notícias, 2019). Uma primeira iniciativa desse acordo foi o “Resumo do Protocolo de Intenções”, publicado pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE) no Diário Oficial do Estado (DOE), em 04/12/2019 (DOE, Nº 22.797), cujo objetivo foi:

[…] identificar juntamente com a Arquidiocese de Salvador, os possíveis imóveis de propriedade desta, a fim de integrarem o Projeto Baiano de Reabilitação, Patrimônio e Turismo (PBRPT), tendo em vista o Programa ‘Revive’ implementado em Portugal.

No âmbito Federal, foi lançada em julho de 2019 a Proposta Preliminar do REVIVE Brasil, divulgada pelo site The Intercept (Costa, 2019). Na matéria, além da Proposta Preliminar de um novo modelo de gestão do patrimônio baseado no programa português, havia também uma relação de 222 propriedades da União que seriam objeto de estudos para entrarem nesse modelo.

Em Salvador, a aliança do estado com o mercado para a venda de imóveis de grande porte, dentro da Área de Proteção Rigorosa (APR) começou com a publicação em 31/08/2019, no Diário Oficial do Estado da Bahia (DOE) Nº 22.732, da Autorização Nº 001 /2019, que “Dispõe sobre manifestação de interesse da iniciativa privada, proposta pelo Grupo Vila Galé Brasil LTDA”. O objetivo da referida manifestação era a:

Apresentação de estudos, investigações, levantamentos ou projetos a serem utilizados pela Administração Pública Estadual, tendo por objetivo orientar a participação de particulares na estruturação de projetos de parcerias público-privadas no âmbito do Estado da Bahia […] Considerando a manifestação de interesse da iniciativa privada (MIP) proposta pelo GRUPO VILA GALÉ BRASIL LTDA, para formulação de estudos concernentes ao Projeto de Intervenção no prédio sede do Palácio Rio Branco (2019, DOE Nº 22.732).

Figura 3. Fachada do Palácio Rio Branco voltada para a Praça Municipal (Foto analógica, filme colorido, 35 mm, 2011). Foto da autora, integra o acervo pessoal de pesquisa de linguagens fotográficas sobre o Centro Histórico de Salvador.

O Palácio Rio Branco (Figura 3), objeto dessa Manifestação de Interesse Privado (MIP), é um dos edifícios mais imponentes do Centro Histórico e dentro da Área de Proteção Rigorosa (APR). Mas são os aspectos históricos que fazem dele um edifício tão importante. Localizado na Praça Municipal, ele foi a primeira Casa dos Governadores construída por Tomé de Souza, primeiro governador do Brasil, fundando esse edifício junto com a cidade, capital da então colônia portuguesa, em 1549. O Palácio, corresponde a última versão do edifício, pois, mesmo que tenha passado por mudanças, ampliações e reformas – que acompanhavam a evolução cultural da cidade –, ele ocupa o mesmo local desde a sua fundação.

Concluído o objetivo da MIP, em 01/02/2022, foi publicado pela Secretaria de Turismo, no DOE Nº 23.344, o resultado da Concorrência Pública Nº 001/2021, que dava a empresa BM Varejo Empreendimentos SPE S.A. como vencedora para a exploração do Palácio Rio Branco, por 35 anos. Essa empresa opera a rede hoteleira internacional Rosewood. Os termos finais para a exploração, segundo a publicação do resultado, foram os seguintes:

Concessão onerosa de uso do edifício-sede do Palácio Rio Branco para instalação e administração de empreendimento hoteleiro, de categoria superior, e serviços que lhe são complementares, precedida de obras e ações de reforma, restauração, requalificação de uso (retrofit); além de posterior conservação e manutenção durante o prazo do CONTRATO.

Figura 4. Palácio dos Esportes (foto digital, 2011). Foto da autora.

Outro edifício público estadual, de grande porte, que passou para o setor privado, dessa vez por venda direta, foi o Palácio dos Esportes (Figura 4). Inaugurado em 1935, em estilo Art Decó ele – assim como o Palácio Rio Branco – fica em uma posição privilegiada com relação aos atributos mais cobiçados pelos investidores do setor de turismo e da indústria cultural: localização em um sítio histórico, com vista para o mar e boa infraestrutura urbana. No dia 08/03/2022, o Palácio foi arrematado em leilão por 9,1 milhões, pela empresa Castelo Empreendimentos Turísticos Ltda. A venda do Palácio só foi viabilizada em decorrência de uma nova lei, aprovada na Assembleia Legislativa da Bahia, Lei Nº 14.304 de 12/02/2021, que autorizou, ao governo do estado, a alienação do imóvel, para “implantação de empreendimento turístico”.

Conclusões

A dinâmica da mudança de postura aqui estudada, como fato contemporâneo e ainda em processo, não nos permite apontar para um desdobramento conclusivo, mas seu estudo nos possibilitou obter um grau de conhecimento sobre os fenômenos por ela agenciados e com o qual podemos exercitar a elaboração de alguns cenários. Esses consideram o monitoramento realizado durante o ano de 2023, sobre as ações dos poderes públicos para identificar se houveram avanços ou retrocessos no processo de apropriação, privatização e exploração financeira do Centro Histórico. Para melhor acompanhar esses cenários, retoma-se aqui, em linhas gerais os indicativos desse processo:

»A adotação, pelo poder público, de propostas só setor privado, sem discussão com a comunidade/sociedade, via Manifestação de Interesse Privado (MIP) e de programas de intervenção urbana, criados em outros países;

»A contratação consultorias privadas para delinear, via diagnósticos, o perfil mercadológico das áreas de valor cultural, retirando das instituições públicas (universidades, institutos, fundações e outros órgãos voltados ao estudo e defesa do patrimônio), do seu corpo técnico e da sociedade, as prerrogativas de discussão e definição dos possíveis usos do patrimônio cultural e seus bens.

»A desoneração do poder público via instrumentos de estímulo à iniciativa privada para compra, exploração, uso e ocupação dos bens públicos para finalidades turístico-culturais.

»A flexibilização de leis de proteção, de uso e ocupação de imóveis permitindo sua compra e exploração privados.

A mudança de governo federal e a restauração do Ministério da Cultura (2023), ainda encontra as mesmas políticas no governo do estado da Bahia (que elegeu seu sucessor em 2022) e na prefeitura municipal (com prefeito eleito em 2020). Conforme o relatório do primeiro ano do Ministério, entre as expectativas do setor cultural que o novo governo realizou, está a retomada de investimentos para a produção de expressões culturais e artísticas, com a regulamentação de importantes instrumentos de incentivo à cultura como a Lei Paulo Gustavo (Lei Nº 195/2022) e a Política Nacional Adir Blanc de Fomento à Cultura (PNAB) a partir do Decreto Nº 11.740/2023 (Brasil. Ministério da Cultura, 2023).

Ainda segundo esse relatório, nas ações do Ministério voltadas para “Preservação e recuperação do patrimônio cultural” destaca-se, para este trabalho, o projeto “Patrimônio cidadão”, que financia a implantação de canteiros modelo de conservação, com o objetivo de promover “assistência técnica gratuita aos moradores de baixa renda em centros históricos numa parceria do IPHAN com universidades e institutos federais” (Brasil, Ministério da Cultura, 2023). Em Salvador esse projeto já se encontra em fase montagem de equipe técnica para implantação, coordenado pela Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal da Bahia (PPGAU, UFBA, 2023).

Ainda apresentam cenários indeterminados: os desdobramentos dos acordos de cooperação, firmados nos três níveis de poder público; a atuação os novos gestores estaduais nas áreas do patrimônio cultural com relação a mudança ou permanência das políticas, programas e projetos anteriores. Contudo, sem esperar por qualquer desfecho nesse sentido, a Articulação do Centro Antigo de Salvador convocou, em 04 de outubro de 2023, uma Audiência Pública Popular, com o tema “Viver – Morar – Trabalhar, no Centro Histórico e Centro Antigo de Salvador”, convidando os órgãos públicos para “responder perguntas sobre habitação, cultura, turismo e permanência da população negra” (Brasil de Fato, 2023).

A audiência foi realizada no dia 19 de outubro. Alguns órgãos convidados e estratégicos para a pauta não compareceram como: o Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia – IPAC, a Secretaria Estadual de Urbanismo - SEDUR (ambos do estado) e a Secretaria Municipal de Cultura e Turismo - SECULT (do município). Apesar disso, como resultado dessa reunião, foi criado pela Articulação o “Núcleo de Mediação de Conflitos” com composição indicada de diversos órgãos representantes dos três níveis de governo. Na primeira reunião do Núcleo de Mediação, realizada em 27 de setembro de 2023, se repetiu a ausência de órgãos estratégicos para os debates (Ceas, 2023).

Ainda que, como analisa Brites (2017: 575), Salvador seja hoje uma “cidade renovada e remodelada, pensada e redesenhada pelo e para o mercado, onde os projetos estratégicos como pensamento único, redefinem o sentido do urbano”. No contexto atual, o que se pode ter como cenário mais garantido é aquele em que, a secular posição “Daqui não saio!”, demarcada pelo poderes populares e pró-coletivo, seguirá seu curso histórico de enfrentamento das ações do poder hegemônico e da sua persistência capitalística.

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»Souza, Herbert José de. (1996). Como se faz análise de conjuntura. Petrópolis, RJ: Vozes.

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Solange Gomes Valladão / sgvalladao@gmail.com

Graduação e mestrado em arquitetura urbanismo. Doutoranda do Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal da Bahia – UFBA (Brasil), na linha de pesquisa: Conservação e Restauro. Especialista em Artes Visuais e em Fotografia. Participa do coletivo latino-americano Campus Comum – Universidade Livre. Publicou os livros: Antipostais (2023), Ensaios (2023) e Portal de Santa Luzia – histórias da formação urbana e social do Centro Histórico de Salvador (2023).

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