Política urbana y gestión de suelo en la RMBA en la década del diez: legislación urbana, subasta de inmuebles públicos y acceso al hábitat digno

Luis Baer

CONICET - Universidad de Buenos Aires. Facultad de Filosofía y Letras. Instituto de Geografía “Romualdo Ardissone”. Buenos Aires, Argentina

Juan Pablo del Río

LINTA-CIC – CONICET. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. Universidad Nacional de La Plata, Argentina.

Recibido: 21 de mayo de 2020. Aceptado: 1 de octubre de 2020.

Resumen1

El aumento de precio de la vivienda disociado de los ingresos de la población, en tanto mecanismo de transferencia y concentración de la riqueza, involucra formas de generación de rentas del suelo en las cuales el poder público asume un rol protagónico respecto a su destino y apropiación. En un contexto preeminentemente desregulado de los mercados inmobiliarios, como el que caracteriza a la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), el uso de la propiedad inmueble como activo de inversión continúa imponiéndose por sobre el valor de uso, reforzando las históricas restricciones de acceso a un hábitat digno. Continuamente, los actores ligados al desarrollo inmobiliario innovan en sus estrategias y productos maximizando sus ganancias, mientras que el poder público adecúa la política urbana para garantizar tales negocios, desatendiendo los procesos de exclusión socio-urbana que tales dinámicas promueven y renunciando a una gestión estratégica e inclusiva del suelo urbano. En este marco, el objeto del presente artículo es analizar una serie de políticas de gestión de suelo urbano implementadas en los últimos cinco años en la RMBA, tanto en el distrito central como en las áreas de expansión urbana, a partir de los siguientes interrogantes: ¿cómo intervienen tales políticas validando esta modalidad de transferencia de riqueza?, ¿qué efectos genera en el acceso al hábitat digno? y, ¿hasta qué punto existen iniciativas que contrarresten estos procesos asociados de exclusión socio-urbana?

PALABRAS CLAVE: NORMATIVA URBANA. INMUEBLES FISCALES. EXPANSION URBANA. LOTES CON SERVICIOS. REGION METROPOLITANA DE BUENOS AIRES.

Urban policy and land management in the RMBA during the 2010s: urban law, public real estate auctions, and habitat access

Abstract

Land price inflation, a mechanism for wealth transfer and accumulation, has become increasingly decoupled from the population’s income. This is a multi-causal process where diverse instruments of land rent generation intervene, and in which public power plays a key role in appropriation and destiny. In the context of deregulated real estate markets, such as the Buenos Aires Metropolitan Region (RMBA), the use of real estate as a financial asset tends to prevail over its use value thus restricting habitat access. Actors related to the real estate development sector are continuously innovating their strategies and products seeking profit maximization, whilst the state adjusts its urban public policies to guarantee such enterprises, disregarding the socio-urban exclusion processes foster by such dynamics and relinquishing a strategic and inclusive management of urban land. The purpose of this article is to trace some land policies implemented over the last five years in the RMBA, both in the central district and in the sprawl area, by answering the following questions: How are such policies validating this wealth transfer mechanism? How do they affect dignified habitat access? To which extent are there any initiatives to counter the resulting urban exclusion processes?

KEYWORDS: URBAN LEGISLATION. PUBLIC PROPERTIES. URBAN SPRAWL. LOTS WITH SERVICIES. BUENOS AIRES METROPOLITAN REGION.

PALAVRAS-CHAVE: LEGISLAÇÃO URBANA. IMÓVEIS PÚBLICOS. EXPANSÃO URBANA. PROGRAMA DE TERRAS URBANIZADAS. REGIÃO METROPOLITANA DE BUENOS AIRES.

Introducción

La inflación de precios del suelo es un mecanismo notable de transferencia y concentración de la riqueza y, por lo tanto, genera pobreza y desigualdad social. Se trata de un proceso económico-territorial poco problematizado y quizás algo silenciado, de carácter multicausal, cada vez más divorciado del nivel de ingresos de la población y a partir del cual pocos ganan y la mayoría pierde. En los aumentos de precios del suelo intervienen diversos mecanismos de generación y apropiación de rentas del suelo (Harvey, 1973; Topalov, 1979; Smolka, 1981; Jaramillo, 2009) y, en un contexto de funcionamiento desregulado de los mercados inmobiliarios como el que caracteriza a la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), el uso de la propiedad inmueble como resguardo de valor tiende a imponerse por sobre el valor de uso (Baer y Kauw, 2016), restringiendo las posibilidades de consagrar un conjunto de derechos sociales, económicos y culturales que dependen del acceso a un hábitat digno (CELS, 2017).2

La prevalencia de la función absoluta y privada de la propiedad, en desmedro de su función social y ambiental (Fernándes, 2003), se manifiesta a través de un vasto mosaico de procesos socioespaciales que son conocidos e imposibles de invisibilizar: exclusión socio-urbana, segregación residencial, proliferación del hábitat precario y la restricción creciente de acceso a la vivienda para amplios sectores de la sociedad (Reese, 2006). Estas expresiones de la desigualdad socioespacial plantean, asimismo, un sinnúmero de dificultades para las políticas públicas a diferentes niveles de gobierno, por ejemplo, para el financiamiento de la infraestructura y el desarrollo urbano. De allí que en el debate de la agenda urbana argentina la cuestión del alcance de la propiedad y la regulación de los mercados de suelo adquieran un papel central (Declaración de Buenos Aires en Smolka y Mullahy, 2010).

Este debate de política urbana se yuxtapone con las características estructurales y la orientación que han asumido las tendencias de urbanización. En el contexto histórico latinoamericano, la capacidad estatal de regular y desmercantilizar ciertos bienes y servicios urbanos ha sido limitada (Pírez, 2016). Contemporáneamente, las políticas de regulación de los mercados han entrado en tensión con la ideología neoliberal, para la cual los mercados abiertos, competitivos y “no regulados” representa el mecanismo óptimo de gobernanza (Theodore, et al. 2009). Sin embargo, la profundización del orden neoliberal, lejos de basarse en el retiro de la intervención estatal, implica la destrucción creativa de la institucionalidad heredada y el montaje de nuevas infraestructuras regulatorias. Este es un proceso dinámico, irregular y contradictorio, dependiente de entramados público-privados que configuran coaliciones de poder expresadas tanto en arreglos formales como informales de política urbana (Stone, 1989), en el marco de interacciones, trayectorias colectivas y escenarios institucionales particulares de cada territorio (Theodore, et al. 2009).

En este contexto, aunque las formas que adquiere la gobernanza neoliberal no implican que las fuerzas del mercado operen de modo unívoco, cada vez más las dinámicas de desarrollo urbano se ven tensionadas por procesos de mercantilización excluyentes. Continuamente los actores ligados al desarrollo inmobiliario innovan sus estrategias y productos maximizando sus ganancias en base a la apropiación de las rentas del suelo urbano. Asimismo, el poder público toma iniciativa para garantizar el negocio inmobiliario, pero sin problematizar las consecuencias socio-urbanas que acarrea. Por ello, en este trabajo interesa preguntar acerca de cuáles son los mecanismos concretos para que se efectivice esta apropiación privada de rentas del suelo generadas por el accionar público; qué tipo de políticas urbanas intervienen validando dicha modalidad de transferencia de riqueza; qué efectos genera en las condiciones de acceso al hábitat; hasta qué punto existen iniciativas públicas que contrarrestan estos procesos de exclusión; y qué instrumentos de intervención permitirían impulsar otro tipo de políticas si la coalición de fuerza lo permitiera.

Con la intención de responder estos interrogantes, el artículo analiza una serie de políticas urbanas en la RMBA. La casuística presentada busca indagar las relaciones entre renta y normativa urbana desde la perspectiva de funcionamiento de los mercados de suelo (ver Morales Schechinger, 2005; Jaramillo, 2009; Baer, 2013). En términos metodológicos, se examinan los usos que adquieren los marcos institucionales urbanísticos y cómo las prácticas de carácter público dan lugar a dinámicas de valorización inmobiliaria situada, con arreglos de distribución de cargas y beneficios específicos. Entre los casos analizados se presentan un conjunto de políticas y acciones urbanísticas: la readecuación normativa del código urbano en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), con cambios en el aprovechamiento económico del suelo; la subasta (en el mismo distrito) del patrimonio inmobiliario fiscal, como un recurso estratégico y escaso; la apertura del perímetro urbano en la ciudad de La Plata, a través de mecanismos de expansión urbana más o menos institucionalizados; el régimen de regularización de barrios cerrados y clubes de campo; y el programa de generación de suelo urbano de la Ley N°14.449 (estos dos últimos casos con cobertura en varios distritos de la segunda y tercera corona metropolitana). A través del análisis de los instrumentos de intervención y su orientación con relación al patrón de desarrollo inmobiliario, se intentará reconstruir el perfil de política urbana en cada caso y, al mismo tiempo, realizar una lectura de conjunto.

Desde esta perspectiva teórico-metodológica, los resultados de investigación que se presentan a continuación articulan el análisis de fuentes secundarias y primarias. La exploración de la normativa de distintos niveles de gobierno (leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas) se combinó con la evaluación de otras piezas del sistema normativo territorial, como por ejemplo el Plan Urbano Ambiental en CABA o el Programa de Lotes con Servicios en provincia de Buenos Aires. El análisis de instrumentos o regímenes urbanísticos específicos se puso en diálogo con las fuentes primarias de entrevistas a funcionarios y equipos técnicos vinculados a las áreas gubernamentales con competencia habitacional y urbanística y la observación en ámbitos de deliberación pública, como el Consejo Provincial de Viviendas y Hábitat de la provincia de Buenos Aires. También, se realizó el estudio de indicadores urbanísticos en sectores específicos del territorio, la lectura de catastros jurisdiccionales y los planos de zonificación de usos del suelo. En conjunto estas fuentes de información fueron trianguladas con otros registros provenientes de los Censos Nacionales de Población Hogares y Viviendas (INDEC, 2001-2010), la base de datos del Programa de Lotes con Servicios (SSTAJH, 2019) e información periodística complementaria. A ello se sumaron los relevamientos complementarios y el seguimiento que, en el marco de otros proyectos de investigación, los autores han realizado en relación con la evolución de los precios inmobiliarios, cambios de usos del suelo y evolución de la dinámica constructiva.3

La ciudad central para el desarrollo inmobiliario

Adecuación normativa para un mayor aprovechamiento económico del suelo

En un contexto de predominio de orientación neoliberal de la política urbana local, el gobierno de la CABA ha profundizado las iniciativas de mercantilización del suelo y de distintos bienes y servicios urbanos. A principios de 2019 se sancionó en este distrito del aglomerado metropolitano un nuevo Código Urbanístico (CU)4 que puso al descubierto la carencia de diagnóstico respecto a los principales problemas urbano-ambientales y habitacionales que afectan crecientemente a los porteños.5 Justificado en la necesidad de promover una ciudad más densa y compacta, el CU se plantea como desafío duplicar la población de la ciudad, pero sin prever instrumentos o iniciativas que impulsen la renovación y el fortalecimiento de las infraestructuras y equipamientos públicos. Para ello, se decidió ampliar la capacidad constructiva de numerosas áreas y parcelas de la ciudad a pesar de que aún se contaba, de acuerdo con la edificabilidad que establecía el CU que fue reemplazado, con la posibilidad de construir 105 millones de m2 adicionales sobre los 220 millones de m2 ya construidos. En otras palabras, con la norma urbana anterior se podía construir todavía la mitad del volumen edificatorio existente. El mayor aprovechamiento económico del suelo en determinadas porciones de la ciudad no sólo fue habilitado por un mayor potencial edificatorio, sino también por la posibilidad de aumentar la mixtura de usos comerciales en barrios con predominio de usos residenciales.

El análisis del cambio normativo permite además observar otras tendencias. Con el precepto de dar homogeneidad al completamiento del tejido edilicio propiciando el enrase de las construcciones en altura, las parcelas de las esquinas y cercanas a las mismas también vieron aumentar fuertemente su edificabilidad. Pero la posibilidad de poder construir más m2 también se dio a escala barrial, incluso en barrios de gran dinamismo constructivo y de alta renta del suelo, tales como Palermo, Belgrano y Caballito. Es decir, las áreas de la ciudad ya consolidadas y mayormente valorizadas fueron beneficiadas con un potencial edificatorio adicional, incluso en áreas de casas bajas que pasaron a admitir edificios de entre 5 y 7 pisos (sectores de Villa Crespo, Chacarita, Flores y Caballito) donde los desarrolladores encuentran una mayor facilidad de compra de inmuebles (para su demolición) a un único propietario. En varios casos se desdibuja el vínculo entre altura máxima y el ancho de calle y, con ello, la intención de garantizar estándares mínimos de asoleamiento en los frentes y la vía pública. Por su parte, las áreas menos valorizadas también vieron en numerosos casos –fundamentalmente en ciertos corredores– aumentar significativamente su potencial edificatorio.

La re-densificación de las áreas más consolidadas que habilita el nuevo CU genera una enorme renta potencial del suelo, incluso de la tierra más valorizada del distrito central del aglomerado metropolitano. El encarecimiento generalizado del suelo produce así un “reescalamiento” territorial del aumento de las rentas del suelo urbano6 que da por continuidad no sólo a la persistencia de la valorización en los barrios de alta renta, sino también de la zona sur de la ciudad que, desde 2008, viene mostrando un achicamiento paulatino de la brecha de precios del suelo con respecto al norte (Baer y Kauw, 2016). La mayor intensidad de la valorización del suelo de la zona sur con respecto al norte es equiparada por las autoridades del gobierno de la CABA como auspiciosa, incluso como síntoma de achicamiento de la desigualdad socioespacial. Y más aún, el acortamiento de la brecha de precios del suelo norte-sur se utiliza y comunica como un indicador de “equitatividad territorial” obviando por absoluto las implicancias que tiene este fenómeno desencadenando procesos de segregación socioespacial y facilitando la apropiación de la valorización del suelo en manos de los propietarios o desarrolladores inmobiliarios.7 De este modo, el aumento de precios del suelo en un contexto desregulado del funcionamiento de los mercados inmobiliarios tiende a generar mayor exclusión socio-urbana, agravar el problema habitacional y a concentrar la riqueza.

La consolidación de un patrón inmobiliario que restringe la asequibilidad

La voluntad de redensificar y aumentar el volumen edificatorio del nuevo CU de la ciudad parece ser, desde el punto de vista del interés público y colectivo, una iniciativa que no ha sido debidamente analizada. Entre otras cuestiones, por (a) la falta de diagnóstico respecto a la “capacidad de carga” de la infraestructura de servicios existente; (b) otras externalidades negativas que podrían generarse en relación a la mayor aglomeración de usos, población y otros factores; (c) el enorme potencial edificatorio que aún contaba con la normativa urbanística reemplazada, pero también por (d) la inédita cantidad de vivienda ociosa con la que cuenta la ciudad y que, en una considerable proporción, fue construida en los últimos quince años. De acuerdo con un estudio coordinado en 2019 por el Instituto de la Vivienda (IVC, 2019), el 9,2% del parque habitacional de la CABA se encontraba vacante. En términos absolutos, esto equivale a 138.328 viviendas cuya mayor parte se concentra en los barrios del norte, es decir, en la porción de la ciudad que a partir del año 2003 experimentó un considerable crecimiento de la construcción, especialmente de vivienda multifamiliar con una incidencia notable de aquella de mayor estándar y categorizada oficialmente como “suntuosa” (Baer, 2012).

Este patrón del desarrollo inmobiliario, sumado a la cantidad absoluta y relativa de vivienda deshabitada que se registra en la zona norte, podría estar indicando que la disponibilidad de viviendas vacantes se encuentra relacionada con la rentabilidad del mercado inmobiliario desprendida de las necesidades habitacionales de la población. La expresión “gente sin casas y casas sin gente” es utilizada precisamente para ilustrar esta situación que coexiste, además, con diversas manifestaciones del hábitat deficitario. De acuerdo con los datos del CNPHV, en 2010 un 6,3% de los hogares (71.919) de la CABA necesitaban una vivienda nueva y un 5,3% de los hogares (60.561) vivían en viviendas deficitarias pero recuperables. La comparación entre la cantidad de viviendas vacantes y las que se requerían hace diez años para paliar el déficit habitacional pone de manifiesto la importancia de contar con una política pública que revierta el perfil elitista del desarrollo inmobiliario (por ejemplo, en el “suelo creado” por el nuevo CU) y movilice el stock de vivienda vacante para ampliar la oferta en el mercado de compraventa y alquiler.8 De este modo, el alza de precios vinculado a una eventual restricción de oferta se vería amortiguado en ambos submercados.

Resulta necesario destacar el aporte que podría haber hecho el nuevo CU no sólo posibilitando la ampliación del parque de vivienda con mayores edificabilidades, sino con la formulación de instrumentos de gestión del suelo para que las viviendas que se construyen sean destinadas al mercado de compraventa o alquiler (a quienes las necesitan como bien de uso), antes que a quienes las utilizan como reserva de valor. Por el contrario, la distribución de los incentivos urbanísticos se orientó a potenciar la atención de la expansión de una demanda solvente con liquidez para invertir en el principal mercado inmobiliario del país, la cual estuvo disociada de las necesidades de demanda de los hogares con déficit habitacional. Aspecto que limitó aún más la asequibilidad habitacional vía incremento de los precios.9 En síntesis, la orientación de esta política urbana, lejos de contrarrestar las restricciones macroeconómicas que existen para acceder a la vivienda, no hizo más que profundizarlas. Algo similar ocurrió, como se verá a continuación, respecto a la orientación de los inmuebles fiscales.

Mercantilización y subasta compulsiva de inmuebles fiscales

La ociosidad de bienes inmuebles en el ámbito de la CABA no sólo compete a la propiedad privada, sino también al patrimonio inmobiliario fiscal que constituye un recurso estratégico de primera importancia para la formulación de propuestas de mejoramiento habitacional.10 El manejo de los inmuebles públicos de dominio privado, en tanto componente fundamental de una política de suelo, puede vehiculizarse a través de diferentes modalidades de gestión; por ejemplo, mediante la conformación de un Banco Público de Inmuebles. En la CABA, este instrumento tiene mandato imperativo expreso a través del Plan Urbano Ambiental;11 sin embargo, el nuevo CU lo desconoce por completo. Y no sólo eso, la política de suelo impulsada de hecho por los gobiernos nacional y porteño entre 2016 y 2019 ha tomado precisamente el rumbo contrario: desprenderse compulsivamente del patrimonio inmobiliario fiscal.

La subasta masiva de inmuebles públicos no sólo ha dado la espalda a los problemas habitacionales de los porteños, también significó la desafectación del erario de un bien que es escaso, irreproducible y, dada la localización de aquellos subastados, sumamente estratégico. Se trata de aproximadamente 60 inmuebles de propiedad pública nacional que fueron subastados entre 2016 y 2019, a lo que en el último año se le agregó un conjunto de inmuebles públicos de la CABA en proceso de enajenación.12 El patrimonio inmobiliario fiscal en cuestión comprende lotes baldíos, departamentos, casas, edificios en block y, además, grandes predios para el desarrollo de proyectos inmobiliarios en las áreas más valorizadas de la ciudad (Figura 1). Estos exigen, asimismo, morfologías y edificabilidades distintas a las de su entorno barrial inmediato (por ejemplo, torres en altura de perímetro libre) y, por lo tanto, una norma urbana especial que va incluso a contramarcha de lo que el CU recientemente aprobado exige para el resto de la ciudad. De este modo, se habilitan en las áreas más valorizadas de la ciudad niveles de aprovechamiento edilicio y económico del suelo excepcionales para la concreción de usos rentables mediante el desarrollo inmobiliario de vivienda y oficinas de lujo. Se desaprovecha así la oportunidad que ofrecen estos inmuebles, particularmente los grandes predios en zonas de la ciudad con las mejores condiciones urbanístico-ambientales y de conectividad, para mejorar las condiciones de acceso residencial, por ejemplo, mediante el desarrollo de vivienda protegida a precio asequible para sectores medios y populares.

La argumentación referida a la subasta de inmuebles públicos y estratégicos en el ámbito de la CABA ha tenido dos pilares fundamentales. Uno ha sido la necesidad de movilizar inmuebles ociosos. El otro, la generación de recursos para el financiamiento de infraestructura urbana. No obstante, la operatoria no ha contado con una idea de transferencia de recursos para financiar infraestructura en las áreas más postergadas de la ciudad; muy por el contrario, lo recaudado se ha reinvertido en las proximidades de los bienes subastados, cerrando así un mecanismo bien conocido, pero poco comentado, de apropiación privada de rentas del suelo. El proyecto del Paseo del Bajo y el predio conocido como Catalinas II son fieles exponentes de este tipo de operatoria. Allí la empresa que compró la mayor parte de la tierra se vio beneficiada por un precio de adquisición que no incorporaba la valorización aportada por la obra pública que financió la propia subasta. Se trata de un mecanismo espurio de transferencia de recursos que favorece a un grupo muy concentrado de actores del desarrollo inmobiliario, quienes obtienen ganancias extraordinarias mediante la maximización de rentas diferenciales del suelo derivadas de la inversión en obra pública que realiza el Estado con el dinero de los contribuyentes, y también por la adecuación a medida de la normativa urbana.

Figura 1. Distribución territorial de precios del suelo (2016) e inmuebles públicos subastados y habilitados para subastar (2019) en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Fuente: Elaborado por Patricia Cirillo, Luis Baer y Garay Santaló (OUBA, 2019).

La disputa de las rentas del suelo en las áreas de expansión

Apertura urbana indiscriminada para la apropiación privada de la valorización

Al igual que el área central, la gestión de la expansión urbana a nivel metropolitano se encuentra mediada por el predominio de políticas de suelo tendientes a facilitar la mercantilización del espacio urbano y los mecanismos de transferencia de riqueza mediados por la apropiación de la renta del suelo. Ello se manifiesta en los crecientes desarrollos urbanísticos sin encuadre normativo, particularmente en los proyectos destinados a segmentos de demanda sin limitaciones expresadas en la disposición de pago y con mayor consumo de suelo por habitante.13 Pero, también, se manifiesta en las presiones sistemáticas por flexibilizar la normativa urbana bajo el argumento de que es necesario expandir la ciudad para atender al crecimiento demográfico y a la demanda habitacional, aunque la evidencia muestre lo contrario.14

En este marco, se registran diversas restricciones o prácticas urbanísticas asociadas a la radicalización de la expansión urbana que por acción u omisión inciden en la configuración de este proceso: (a) la búsqueda del mayor aprovechamiento económico del suelo a través de la incorporación al perímetro urbano de inmuebles clasificados dentro del área rural;15 (b) la escasa capacidad de control de crecimiento urbano (o incumplimiento de las obligaciones públicas) que se traducen en la consolidación de segmentos de oferta de suelo sin habilitación, y (c) la readecuación de la normativa frente a los hechos urbanísticos consumados ya no sólo como política de la regularización de tierras de asentamientos populares, sino también como producto de la necesidad de regularizar el creciente stock de inmuebles de sectores medios y altos. A continuación, se describen dos casos paradigmáticos: la gestión de las ampliaciones urbanas en la ciudad de La Plata y el régimen de regularización de barrios cerrados y clubes de campo con alcance provincial, pero orientado a atender una problemática de la expansión de la RMBA.

La dinámica de crecimiento difuso de capital provincial brinda un ejemplo de las políticas de ampliación urbana indiscriminada. Bajo el argumento inmobiliario según el cual es necesario liberar suelo para atender a la demanda habitacional y descomprimir los elevados precios de los inmuebles, la decisión de las últimas tres administraciones locales ha sido la expansión constante y sistemática del perímetro urbano. Sin cuantificar el aumento del potencial edificatorio habilitado (o superficie a construir en altura), en el año 2000 la normativa incrementó un 17% la superficie urbanizable y en el año 2010 el incremento fue de 54% (Losano, 2011).

En línea con esta tendencia, la última reforma del Código Urbanístico (CU)16 muestra un sinnúmero de aspectos vinculados a la política de liberalización del perímetro urbano. La introducción de la figura de Proyectos Especiales o Particulares tuvo como objeto incorporar proyectos inmobiliarios de gran porte en área rural, y fungía como un artilugio para desarrollar usos rentables en áreas no valorizadas. Este dispositivo se hermanó con la anulación de Zonas Específicas para la localización de Clubes de Campo, aspecto que dio lugar al emplazamiento de estos desarrollos en cualquier parte de territorio municipal. Al mismo tiempo, se eliminó un instrumento que limitaba la subdivisión indiscriminada de las periferias urbanas sin cesión urbanística y reducía la superficie neta urbanizable de los emprendimientos inmobiliarios.17 La flexibilización de las dimensiones de subdivisión en el área rural y complementaria, junto con la promoción de la subdivisión del suelo sin los servicios esenciales en determinadas zonas residenciales, terminaron de configurar la orientación del CU en materia de ampliación urbana. En este punto, interesa destacar que esta reforma normativa no sólo incentivó la expansión urbana y constituyó una política urbana de carácter regresivo (Vértiz, 2016), sino que además encontró restricciones institucionales para su convalidación producto de la manifiesta incongruencia entre las atribuciones arrogadas por el gobierno municipal frente a la legislación urbanística provincial.18

Según Morales (2005), suele argumentarse que la delimitación del área de expansión en los planes urbanos disminuye la oferta y eleva los precios, por tanto, se espera que la desregulación libere la oferta de tierra y que, en consecuencia, bajen los precios mejorando las condiciones de acceso al suelo urbano. Pero la institucionalización de la desregulación se traduce en suelo caro, mal ubicado y sin servicios. Y en el caso de la liberalización del perímetro urbano suele presentarse de manera paradójica: expandiéndose la oferta de suelo urbanizable y, a la vez, incrementándose su precio. Esto se debe, en lo fundamental, a que además de escasez normativa y física también existe escasez económica, la cual surge de la retención del terreno que realiza el propietario por efecto de expectativas de valorización (Morales, 2005) y la ausencia de políticas e instrumentos que promuevan tiempos de circulación mercantil de suelo habilitado acordes a las exigencias de la dinámica urbana.

En tal sentido, en la ciudad de La Plata la política de ampliación urbana indiscriminada y sin acciones complementarias que garanticen la movilización de suelo ocioso, sólo promovió expansiones urbanas de baja calidad y contribuyó a la reproducción de incentivos económicos a la retención especulativa. En las últimas décadas, la ciudad tuvo un incremento demográfico seis veces menor al aumento de la superficie urbanizada. Esto casi duplicó la cantidad de suelo urbano por habitante19 y significó una caída de la densidad urbana media;20 mientras que la apertura del perímetro urbano no se tradujo en una mejora de las condiciones de acceso al espacio urbano de los sectores más vulnerables (Del Río y González, 2018). El resultado de estas políticas puede observarse en la configuración registrada por Cortizos (2019): las áreas consolidadas con cobertura de servicios, transporte público y compacidad del tejido representan el 39,8 % del área urbanizable (9.133 ha); mientras que las áreas con escasez de servicios y tejido disperso representan el 60,2% restante (13.795 ha). Como corolario, los niveles de tierra vacante u ociosidad urbana, al considerar sólo las parcelas o macizos mayores a 1 hectárea, y no las parcelas urbanas baldías de menor tamaño, representan el 18,2% (4.193 ha).

Hechos consumados y capturas burocráticas de las decisiones públicas

De modo consistente con la orientación de la política urbana hasta aquí descripta, a fines de 2019 el ejecutivo municipal generó por sobre las competencias del poder legislativo local una rezonificación compulsiva21 de 1.500 hectáreas afectadas mayormente a un uso rural intensivo, para destinarlas a nuevos desarrollos inmobiliarios. Ello significó un nuevo incremento potencial del 6,5% de la superficie urbanizable en la ciudad. A esto se sumó la interpretación restringida de un área natural protegida22 para maximizar el nivel de aprovechamiento de viejos loteos subdivididos con antelación a la legislación vigente y la regularización urbanística de 30 condominios o loteos “de hecho”, que surgen de la compraventa de tierra rural en partes indivisas en zonas no habilitadas para la urbanización. Paradójicamente, respecto a esto último cabe destacar que el segmento de mercado de fracciones rurales indivisas tuvo un franco aumento en las últimas décadas, por un lado, en respuesta a las restricciones de los sectores medios para acceder a la tierra en función de los elevados precios del área urbanizable.23 Por otro, producto de prácticas inmobiliarias activas y escasamente controladas que, con conocimiento de la inviabilidad de aprobación de la subdivisión, promueven el loteo irregular por el lado de la oferta para que frente al hecho consumado el sector público genere excepciones normativas y regularice los emprendimientos.

La presión por regularizar el desarrollo inmobiliario a través de regímenes de excepción no se circunscribe al partido de La Plata. Por el contrario, tiene una amplia expresión en el conjunto de la RMBA y configura un patrón de gestión urbana que pone de manifiesto la incapacidad pública de orientar el crecimiento de la ciudad. Entre los años 2016-2019, la orientación de la política gobierno bonaerense frente a la irregularidad de las urbanizaciones cerradas, representó un caso paradigmático del modo en que las tradicionales coaliciones implícitas entre regulados y reguladores, basadas en ciertas visiones de mundo, son desbordadas por estrategias directas de determinados sectores económicos para ejercer el control de las agencias públicas que afectan sus intereses (García Delgado et al. 2018). La designación de funcionarios asociados al sector inmobiliario en el área de planificación urbanística encargada de la evaluación y aprobación de los planes municipales de ordenamiento territorial y regulación del uso del suelo (la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial) en el año 2016 generó una polémica al respecto, pero más controvertidas aún fueron las políticas que se buscaron impulsar.24

El desarrollo urbano irregular de una parte significativa de las urbanizaciones cerradas (Pugliese y Sgroi, 2011) posee una casuística diversa a nivel metropolitano (Pilar, Tigre, Escobar, Exaltación de la Cruz, Luján, Ezeiza, Esteban Echeverría, Pte. Perón, Cañuelas, Quilmes, Berazategui, entre otros distritos), donde los promotores avanzan en la urbanización y comercializan expectativas, sin que los desarrollos inmobiliarios estén aprobados ni habilitados públicamente, en tanto no se verifica un cambio en el status jurídico del suelo.25 La configuración de este gran submercado de expansión urbana irregular combina una serie de aspectos a considerar (Pintos, 2020), por ejemplo, la liberalización de vastos territorios al desarrollo de este tipo de proyectos, el repliegue de las funciones de planificación y la laxitud en la regulación estatal, la autonomización de los actores inmobiliarios a la sujeción pública con incumplimiento deliberado de las regulaciones, y el despliegue de acciones de lobby inmobiliario sobre las esfera municipal y provincial, entre otros aspectos.

Frente a este fenómeno ampliamente difundido, el gobierno provincial sancionó entre 2018-2019 el Régimen de Regularización de Conjuntos Inmobiliarios Consolidados para barrios cerrados y clubes de campo, el cual alcanza a más de 100.000 lotes sin aprobación.26 Estas políticas de regularización ponen en evidencia las prácticas inmobiliarias que hacen de los hechos consumados un negocio. Pero, fundamentalmente, alertan sobre los efectos que esta amnistía (con elusión de cargas urbanísticas fijadas en la legislación provincial, extendidas facilidades públicas y ningún tipo de penalización económica para la promoción inmobiliaria asociadas a estas prácticas) podría tener en la consolidación de este segmento de mercado. Dicho de otro modo, si la política de “blanqueo” urbanístico no tiene costos económicos, la capacidad pública de la gestión y el control de la expansión urbana se tornará aún más difícil dado que se generan incentivos perversos.27

Gestión de la renta del suelo bajo el paradigma de inclusión social

En contraposición a las tendencias de expansión urbana antes descriptas, se registran experiencias alternativas en el uso de los marcos institucionales y regulatorios. La sanción de la Ley de Acceso Justo al Hábitat en la provincia de Buenos Aires (la Ley N°14.449)28 y el despliegue incipiente de algunos de sus instrumentos de gestión del suelo, constituyen un avance en el diseño de normativas urbanas que buscan morigerar los procesos de mercantilización excluyente. En esta línea, y sin perder de vista su bajo nivel de implementación (Bustos, 2016; Scatolini, Duarte y Hultton, 2019), el Programa de Lotes con Servicios (en adelante PLS) es un encuadre de subdivisión que intenta regular el mercado promoviendo la asequibilidad al suelo urbano vía redistribución de incentivos urbanísticos.

El PLS representa una experiencia reciente de generación de suelo urbano a nivel provincial y metropolitano, en la cual se destaca la capacidad para reorientar parte de la oferta de suelo urbano hacia un segmento de demanda vinculado a sectores medios y bajos. Las particularidades de este nuevo régimen urbanístico y de subdivisión del suelo son segmentar la oferta de suelo con destino a vivienda única, actualizar la normativa urbana a través de convenios público-privados, promover la participación municipal en la valorización inmobiliaria (PMVI)29 y, por esta vía, alimentar con lotes urbanizados los bancos de tierra locales. La combinación de estos aspectos da cuenta de su vocación de regular el mercado de suelo y ofrecer un marco para la concreción del principio de distribución justa de costos y beneficios de la urbanización.

En términos urbanísticos, el régimen del PLS como instituto de la Ley N°14.449 presenta criterios diferentes a los establecidos en el Decreto-Ley N°8.912 para la subdivisión del suelo, ya que permite: la reducción potencial del tamaño mínimo de lote hasta 200 y 150 m2 según el tipo de infraestructura a construir; la dotación progresiva de servicios e infraestructura en un plazo de 24 meses sin que medie interdicción de venta; la habilitación de ampliaciones urbanas en zonas adyacentes al perímetro urbano vigente, con evaluación técnica-urbanística, pero sin los tiempos de espera de la convalidación provincial; además, promueve proyectos de urbanización en tierras privadas a través de la figura de los convenios urbanísticos entre los municipios y los aportantes de la tierra y/o los desarrolladores, con exigencias de traslación al dominio privado municipal de una parte de los lotes urbanizados (Del Río y González, 2019).

En la RMBA el PLS tuvo cobertura en trece municipios, con la aprobación de 7 mil lotes aproximadamente, en 36 desarrollos urbanísticos (SSTAJH, 2019).30 Producto de la orientación del Programa hacia las áreas de expansión urbana y la ausencia de tierra ociosa en la primera corona metropolitana, la distribución de los proyectos se asienta en la segunda y tercera corona. Allí se registran –con niveles de avance heterogéneos en la implementación– múltiples líneas de actuación del Programa: loteos cooperativos vinculados al rol de las asociaciones sin fines de lucro como promotoras sociales del hábitat (Campana y Marcos Paz); loteos municipales promovidos por los gobiernos locales como urbanizadores públicos (Berazategui, Cañuelas, Esteban Echeverría, Florencio Varela y Moreno); uso del Programa para brindar encuadre de subdivisión a promotores habitacionales provinciales o nacionales que construyen desarrollos urbanísticos integrales o generan suelo urbanizado, por ejemplo el loteo promovido por el Banco Hipotecario a través del Pro.Cre.Ar. (Berisso); regularización urbanística de proyectos de urbanización en curso, por ejemplo los loteos promovidos por los propios beneficiarios del Pro.Cre.Ar. (La Plata),31 y, por último, loteos consorciados basados en convenios urbanísticos público-privados (Esteban Echeverría, Gral. Las Heras, Luján y Merlo).

Esta última modalidad de actuación condicionó el mayor aprovechamiento que los propietarios y desarrolladores obtuvieron en la afectación al encuadre de subdivisión en el marco del PLS a la transferencia de una parte de los lotes urbanizados al municipio. La incorporación a la dinámica urbana de inmuebles clasificados por la normativa de usos del suelo vigente dentro del área rural o complementaria se tradujo en los convenios en concepto de PMVI. Al mismo tiempo, se avanzó en la regulación del flujo de oferta restringiendo el destino de las parcelas a vivienda única, unifamiliar y de ocupación permanente extensiva a todas las escrituras traslativas de dominio que se configuran a partir de la subdivisión. En las experiencias que avanzaron en formas de urbanización consorciadas, es decir, donde los municipios además de suscribir convenios por la afectación al régimen del PLS se involucraron activamente como urbanizadores de la tierra de los particulares sin recursos para afrontar las obras de infraestructura, la proporción de lotes absorbidos a nivel municipal pasó del 5-10% al 31-49% (de acuerdo con los porcentajes que surgen de los casos analizados a nivel metropolitano).

Figura 2. Distribución de los desarrollos urbanísticos32 del Programa de Lotes con Servicios (2014-2019) en relación a las áreas de expansión urbana (2006-2016) en el Aglomerado del Gran Buenos Aires. Fuente: CIPPEC (2018) y SSTAJH (2019).

En síntesis, aunque esta política alternativa de gestión del crecimiento urbano es reciente y de alcance limitado –la superficie de los desarrollos del PLS representan el 2,4% de la tasa anual de expansión urbana del Aglomerado del Gran Bueno Aires (Figura 2)– permite evidenciar cómo, bajo determinadas circunstancias políticas, los marcos urbanísticos pueden reorientar el destino del flujo de oferta de suelo urbano y el papel que el sector público puede tener regulando la apertura del perímetro urbano. En tal sentido, las experiencias analizadas denotan el mayor dinamismo que adquieren los proyectos de gestión del suelo mediante el uso de convenios y consorcios urbanísticos, y el modo en el que estos instrumentos facilitan la actualización de la normativa urbana, aumentando en términos potenciales la capacidad estatal para negociar el reparto de cargas y beneficios en el proceso de urbanización.

Notas para una gestión estratégica del suelo urbano

A modo de conclusión, resulta claro que la orientación de las políticas urbanas analizadas –con excepción del PLS que mostró una incipiente política de participación municipal en la valorización inmobiliaria y formas de regulación del mercado a través de la segmentación de oferta de suelo urbanizado destinado a vivienda única, familiar y permanente– han tendido a reforzar ciertos procesos de mercantilización y exclusión socio-urbana. En primer lugar, la sanción de un nuevo código urbanístico para la CABA disoció la habilitación del potencial edificatorio adicional de los instrumentos necesarios para ampliar la oferta residencial de quienes se ven privados del acceso formal a la vivienda o padecen el déficit habitacional histórico. Acto inmediato, se puso al descubierto que la subasta compulsiva de los inmuebles del Estado estrechó los vínculos con el negocio inmobiliario, motivo por el cual también tendió a profundizar el modelo de desarrollo urbano excluyente que caracterizó al distrito central del aglomerado metropolitano en los últimos años.

Al observar las modalidades de expansión urbana, en el caso de la ciudad de La Plata, se registró una política de apertura indiscriminada del perímetro urbano sin ningún mecanismo de movilización del suelo urbano intersticial. La persistencia en el tiempo de estas políticas tuvo como efecto la retroalimentación de dinámicas especulativas con mayor presión por expandir la ciudad. Además, se observó que la liberalización de la frontera urbana platense tampoco se tradujo en mejor asequibilidad al suelo urbano, ya que concurrentemente se difundió entre los sectores medios con relativa disposición de pago un segmento de suelo irregular, mediante organización de compras grupales de tierra rural indivisa y subdivisiones de hecho. Asimismo, se registró que la irregularidad urbana no se circunscribió solo a estrategias por el lado de la demanda orientada a la satisfacción de la lógica de la necesidad. Por el contrario, esta dinámica se ha incrementado por el lado de la oferta y la lógica de una promoción inmobiliaria, siendo el caso más paradigmático en la RMBA: la irregularidad urbanística que abarca una porción considerable de los barrios cerrados y clubes de campo. La política de indulto urbanístico sin penalización de las prácticas especulativas configuró en 2019 una señal preocupante por parte del sector público provincial.

En términos generales, la casuística presentada puso en evidencia una lógica de actuación urbanística que opera sin cuestionar los efectos que generan las propias intervenciones públicas en la valorización diferencial del espacio urbano; ni el modo en que las dinámicas de mercado desregulado reducen la oferta y aumentan los precios del suelo, como mecanismos básicos de apropiación privada de las rentas del suelo. En la última década, esta forma de urbanismo ha coexistido con una serie de políticas, mediante las cuales se destinan cuantiosos esfuerzos monetarios e institucionales a paliar el déficit urbano-habitacional. Sin embargo, resulta difícil que este tipo de política habitacional pueda contener, mucho menos revertir, los conflictos del hábitat y las consecuencias que generan los mercados de suelo si éstos no son regulados para revertir las causas que generan la exclusión.

Para ello resulta imperioso desarrollar políticas urbanas alternativas que atiendan a la demanda habitacional –futura y acumulada– no sólo fomentando la ampliación del parque de vivienda, sino también mediante estrategias e instrumentos de gestión de suelo que transfieran parte de la renta del suelo a achicar brechas de infraestructura, alimentar bancos públicos de inmuebles y contribuir a la inclusión socio-urbana. Esto implica poner a disposición de los segmentos de demanda no solvente suelo estretégico y redireccionar parte de la valorización inmobiliaria al financiamiento de usos sociales y ambientales. Existen distintos instrumentos para que el suelo que se urbaniza y las viviendas que se construyen se configuren como bien de uso, evitando que sean utilizadas como reserva de valor o activo de inversión. Un gravamen específico y progresivo en el tiempo a los inmuebles en desuso puede contribuir, por ejemplo, a atender dicho objetivo. De igual modo, los terrenos baldíos o con construcciones derruidas o inconclusas también pueden movilizarse mediante el uso de estos instrumentos fiscales y declarando complementariamente la edificación y/o el parcelamiento obligatorio.

La movilización de inmuebles en desuso dentro de las áreas urbanizables debería ser un desafío y acción prioritaria de las agendas de los gobiernos locales. Además, la ampliación de la oferta inmobiliaria constituye un factor de primera importancia para la regulación del precio del suelo y la vivienda, tanto en el mercado de compraventas como de alquiler. En paralelo, para evitar el recrudecimiento de las dinámicas especulativas que induce la modificación de la normativas urbana –sea a través de la formulación de nuevos códigos urbanísticos, como de las ampliaciones urbanas o cambios específicos de usos y mayores intensidades de aprovechamiento– la asignación de nuevos indicadores bajo esquemas transparentes de negociación público-privada con control social permitiría mejorar el reparto de cargas y beneficios asociadas a los procesos de renovación, densificación o expansión urbana.

Por otra parte, los regímenes generales de ordenamiento territorial y usos del suelo no siempre requieren anticipar indicadores urbanísticos. La asignación condicionada mejora la capacidad del sector público para negociar cargas y beneficios, y ampliar la participación de usos no rentables y segmentos de demanda no solvente. Al momento de incentivar el desarrollo de determinadas áreas urbanas, la asignación anticipada de los indicadores urbanísticos puede resultar de gran utilidad. Sin embargo, es imprescindible definir horizontes temporales de duración de estos incentivos públicos para que operen como incentivos al desarrollo urbano inclusivo y no a la especulación inmobiliaria excluyente. La caducidad de indicadores podría ser clave en este sentido y habilita una estrategia de asignación condicionada o negociada frente al vencimiento del plazo de desarrollo.

Por su parte, el manejo estratégico del patrimonio inmobiliario fiscal debe recaer sobre el parque existente, pero también involucrar estrategias de adquisición pública de inmuebles no sólo mediante mecanismos de compra a precio de mercado, sino a través de: la aceptación de inmuebles como modalidad de pago de eventuales acrecidos fiscales; la resolución de situaciones de conflicto o incertidumbre dominial por medio de prescripciones administrativas o acciones declarativas de vacancia, y la aplicación de instrumentos de recupero de valorización del suelo y de las correspondientes unidades que pudieran adquirirse en el marco de convenios o consorcios urbanísticos. La participación pública en diversos segmentos de mercados permitiría, asimismo, potenciar las políticas de subsidio cruzado. El arriendo o la enajenación de los inmuebles de dominio privado del Estado al máximo aprovechamiento económico, cuando la orientación del destino sea claramente mercantil, podría contribuir al financiamiento de infraestructura y a la concreción de usos de interés social y ambiental. En este último caso, la formación de precios de los activos públicos exige actualizar en términos constantes las inversiones públicas intrínsecas y extrínsecas a los inmuebles, así como también incorporar en las tasaciones de aquellos a enajenar el conjunto de las actuaciones urbanísticas. Este tipo de estrategias permitiría, además de fortalecer fondos de desarrollo urbano para concretar usos no rentables, promover modalidades de urbanización consorciada y compras públicas de tierra en áreas estratégicas –previa habilitación de ampliaciones urbanas o grandes adecuaciones normativas–. Por último, el manejo de un banco público de inmuebles podría también contribuir, en el marco de una política inclusiva de suelo urbano, a la conformación de un stock físico que facilite la intervención en los mercados de suelo ampliando la oferta, regulando los precios y desalentando la especulación inmobiliaria.

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Luis Baer / luibaer@yahoo.com.ar

Licenciado y Doctor en Geografía (Universidad de Buenos Aires), Magíster en Economía Urbana (Universidad Torcuato Di Tella) y especialista en Políticas de Suelo Urbano (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo). Investigador CONICET con sede en el Instituto de Geografía “Romualdo Ardissone” (UBA). Profesor de Planificación y Ordenamiento Territorial, y Geografía Industrial (Universidad de Buenos Aires), de Mercados de Suelo (Instituto Lincoln) y de temas afines en diferentes postgrados. Ha publicado artículos y realizado consultorías en temas de Planificación Territorial, Políticas de Suelo y Economía Urbana.

Juan Pablo del Río / geodelry@gmail.com

Licenciado en Geografía (Universidad Nacional de La Plata), Especialista en Mercados y Políticas de Suelo en América Latina (Universidad Nacional de Colombia, Bogotá) y Doctor en Geografía (UNLP). Investigador del CONICET con sede en el Laboratorio de Investigaciones del Territorio y el Ambiente de la Comisión de Investigaciones Científicas de la provincia de Buenos Aires. Docente del Departamento de Geografía (FaHCE-UNLP). Sus líneas de publicación e investigación se vinculan con los temas de Políticas Públicas Urbanas, Hábitat y Gestión de Suelo.

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