Introducción

Argentina estaba a una semana del primer balotaje presidencial de su historia.¹ Un mes atrás, la primera vuelta había colocado a Daniel Scioli, candidato del Frente para la Victoria (agrupación política en ese entonces al mando del Poder Ejecutivo), tres puntos por encima del jefe de gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Mauricio Macri, de la Alianza Cambiemos. Ese 15 de noviembre de 2015, todas las miradas estaban puestas en un suceso que era tan histórico como esas elecciones: el debate presidencial. También por primera vez en el país, se desarrollaba un debate presidencial televisado, a instancias de la iniciativa Argentina Debate, ideada por un grupo de jóvenes empresarios herederos de las principales compañías del país, reunidos en la IAE Business School de la Universidad Austral. Inspirados en las experiencias de debates electorales de otros países, reunieron a políticos, periodistas y académicos en un comité estratégico. Un actor central en conseguir respaldo y adhesiones a la propuesta fue el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), que dedicó buena parte de su cena de recaudación anual realizada en abril de ese año a tales fines. Esa noche de noviembre, en la que los televisores del país sintonizaron alguno de los canales por los que se transmitía, cristalizaba un proceso que se remontaba al menos a un año atrás y que tuvo como objetivo no solo instituir el debate presidencial -que cuatro años después fue establecido como obligatorio por ley-, sino también sus coordenadas. Para ello, se publicó una serie de documentos programáticos sobre áreas consideradas prioritarias para el desarrollo argentino: Seguridad; Perspectivas fiscales y relaciones fiscales intergubernamentales; Infraestructura: baja inversión y deterioro; Calidad institucional; Educación: calidad para la inclusión educativa; y Primera infancia. A excepción del de Seguridad, todos fueron producidos por integrantes de CIPPEC. Estos documentos, de hecho, se constituyeron luego en los ejes mismos que tuvo el debate. Así, el segundo tópico sobre el que se expresaron los candidatos durante el debate fue Educación y Primera Infancia. Sobre este, Mauricio Macri, quien resultaría ganador días después en el balotaje del 22 de noviembre, indicó lo que luego asumiría como uno de sus ejes de gobierno, en particular para la cartera de Desarrollo Social: “Siempre nuestra preocupación son nuestros niños. Y lo más importante es ocuparse de ellos entre los 45 días y el año, porque ahí es donde se marca el desarrollo” (La Nación, 16 de noviembre de 2015).

La noche del 15 de noviembre de 2015 es un fotograma de una película en movimiento. En el sentido de que la preocupación por la primera infancia no es novedosa; por el contrario, está entrelazada a los orígenes de la protección social de los Estados modernos (Guy, 2002; Villalta, 2013; Llobet, 2014), en tanto los/as niños/as pequeños eran concebidos como el futuro de las naciones y depositarios de las principales narrativas de desarrollo (Colangelo, 2012; Rojas Novoa, 2017). En virtud de su tratamiento como seres maleables e incompletos, variados proyectos políticos y saberes disciplinares centraron su atención en los primeros años de vida. Sin embargo, esta foto de 2015 sintetiza un momento singular en el que se advierte una expansión de iniciativas, narrativas y actores que, en diferentes escalas y escenarios, buscan consolidar al desarrollo en la primera infancia -early childhood development, según su nominación en inglés- como una agenda política prioritaria. También refiere a debates regionales e internacionales más amplios. Sin duda, las organizaciones no gubernamentales internacionales y las agencias internacionales tienen un papel hegemónico en la conceptualización de la infancia, en la definición de problemas y en la promoción de intervenciones para darles respuesta (Barna, 2012; Tissera Luna, 2018).

A escala transnacional, en lo que refiere a la primera infancia, agencias tales como el Fondo para la Infancia de Naciones Unidas (UNICEF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) han sido las principales propulsoras de la producción y circulación de la construcción de esta como una etapa crucial para el desarrollo de los/as niños/as, con consecuencias a largo plazo y a gran escala y, por lo tanto, de interés nacional. A su vez, en los últimos años han promovido políticas que, ancladas en la teoría de la inversión social y el capital humano revigorizada a partir de usos de las neurociencias, buscan intervenir en la parentalidad y la crianza como vía idónea para garantizar el desarrollo infantil integral, y para combatir la transmisión intergeneracional de la pobreza (Penn, 2019). Estos argumentos son movilizados como un conocimiento sólido con carácter de evidencia² para incidir en la formulación de políticas. Se sustentan en la construcción de un recorte temporal que varía de acuerdo con la fuente -los primeros 1000 días, de 0 a 4 años, hasta los 6 años- que delimita una etapa crucial e irrepetible en el desarrollo cognitivo de los/as niños/as. “Potenciar” dicho desarrollo aparece como respuesta para enfrentar condiciones adversas y desventajosas, y como la llave para cortar con el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza. A su vez, las intervenciones que promueven se centran fundamentalmente en la estimulación de parentalidades positivas e intensivas, lo que implica un nuevo giro en los históricos procesos de regulación e intervención sobre la crianza de niños/as pequeños/as y en la construcción de estos/as como seres maleables, incompletos y dotados de futuridad (Balagopalan, 2019).

A partir de este escenario, en este artículo indago en las interpretaciones y usos estratégicos de estas narrativas -en ocasiones, movilizadas como evidencia- en torno a la primera infancia y su desarrollo que despliegan actores posicionados de forma variable y anclados en diversas trayectorias y saberes que intervienen en la producción de estas políticas. Me refiero a expertos locales de organizaciones no gubernamentales, organismos internacionales y centros de expertos, como también a trabajadores técnico-profesionales del Estado y decisores políticos. A partir de una investigación doctoral de carácter etnográfico en curso,³ busco mostrar cómo las interpretaciones y usos estratégicos de estas narrativas, así como su eficacia política para conformar una agenda y constituir una institucionalidad en torno a ella, están mediados por las trayectorias personales y profesionales, por nociones en tensión sobre la infancia, por las tradiciones institucionales, como también por contiendas políticas más amplias en torno al Estado y la política social en la que se inscriben.

Perspectivas sobre la primera infancia y los procesos de politización

Un conjunto de trabajos ha analizado los procesos mediante los que el desarrollo en primera infancia y la educación y cuidado en primera infancia se han internacionalizado para convertirse en el eje de la agenda de variados organismos (Mahon, 2010; Penn, 2011; White, 2011). Se ha analizado cómo las recomendaciones de políticas de estos organismos suelen enmarcarse en la teoría del capital humano y argumentos de las neurociencias (Jenson, 2010; Penn, 2010), mientras que otros/as autores/as han advertido la existencia de otras narrativas en disputa, tales como las de la pedagogía social -en referencia a la educación y formación del niño en su integralidad- (Mahon, 2008) y la de los derechos de niños, niñas y adolescentes (NNyA )(Kamerman, 2006; Woodhead, 2006).

Otra serie de discusiones ha girado en torno a los procesos mediante los cuales esta agenda de intervención se institucionalizó en escenarios nacionales concretos. Una vasta cantidad de trabajos ha analizado en Estados Unidos y el Reino Unido lo que Thornton (2011) ha llamado el movimiento de los First Three Years, en referencia a una red de políticos, decisores y promotores de las políticas de infancia que argumenta que los efectos de una crianza inadecuada se inscriben en el cerebro de bebés y niños/as y tienen consecuencias para toda la sociedad (Gillies, 2013; Lee, Bristow, Faircloth y Macvarish, 2015).

En América Latina, Fonseca (2012) ha dado cuenta de los emergentes usos de las neurociencias en intervenciones estatales alrededor de la educación infantil en Brasil, mientras que en el contexto chileno, variados trabajos han documentado los usos y formas de incorporación de estas narrativas en el Chile Crece Contigo (Rovira Rubio, Boero Chancy y Calquin Donoso, 2017; Calquin Donoso, Guerra, Vásquez y Yáñez-Urbina, 2019). Para Argentina, Santillán (2016) ha analizado los usos de estas narrativas en términos de una nueva racionalidad política, a partir de la preeminencia de organismos internacionales para tornar a ciertas premisas y categorías tales como “período crítico” y “ventana de oportunidad” como neutrales e irrefutables.

A partir de una mirada al Estado como escenario relacional complejo (Abélès, 1997; Shore y Wright, 1997; Ferguson y Gupta, 2002), recupero la hipótesis de Llobet (2011), quien sostiene que en los procesos de institucionalización e interpretación que tienen lugar en el Estado “se juega la legitimación de ciertas necesidades y derechos, de específicas maneras de interpretarlas, y con sus consecuentes ‘sujetos’” (p. 453). Retomo, en este sentido, a Fraser (1991), quien analiza el discurso de las necesidades como un espacio de contienda y propone que los Estados no solo proveen, sino también interpretan y definen necesidades.

De esta forma, procuro mostrar cómo la institucionalización de narrativas y el uso de evidencia en la producción de políticas no puede considerarse al margen de las perspectivas y creencias de los diferentes actores intervinientes (Haney, 1996; Rodríguez Gustá, 2008; Llobet, Gaitán, Medan y Magistris, 2013; Gaitán, 2017), como tampoco de los equilibrios de poder establecidos mediante redes de influencia, las historias institucionales y los debates públicos que contornean las políticas (Villalta, 2013). Desde esta mirada, el desarrollo de políticas no puede pensarse como una cuestión de buen diseño técnico o de aplicación de evidencia. En su uso de las narrativas en circulación, quienes están implicados/as en la producción de las políticas interpretan su significado, sus implicancias ideológicas y su eficacia política en un escenario relacional complejo y contencioso. Estos procesos de interpretación y valoración se inscriben en un campo de fuerzas y un clima sociopolítico más amplio (Sohn, 2018), a la vez que se sustentan en las formaciones y conocimientos previos de los actores implicados, como también en la evaluación de si las narrativas en pugna son conducentes respecto de su posicionamiento y propósito (Tseng, 2012). Lo que emerge del trabajo de campo es que, en el contexto indagado, las disputas entre las narrativas movilizadas se dirimen entre dar lugar a una “alianza amplia de actores” o, por el contrario, generar un “rompecabezas que no encaja”, parafraseando a los/as entrevistados/as; tensiones que no pueden disociarse de disputas epistémicas y políticas más amplias.

Hacia la construcción de una agenda de intervención y de conocimiento experto

Volvamos al 2015. Ese año, Agustina⁴ trabajaba como voluntaria en CIPPEC. Al finalizar sus estudios de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA), decidió especializarse en políticas sociales. Todavía recuerda la primera reunión de voluntarios/as con quien entonces coordinaba el área de Protección Social de CIPPEC, en la que se les planteó que eligieran una problemática a desarrollar que abonara a sus propios intereses. Agustina no dudó que ella quería trabajar en infancia. En 2015, integró el equipo que trabajó en la preparación del debate presidencial, en el documento sobre Primera Infancia y de toda una serie de documentos de trabajo producidos por CIPPEC con el objetivo de colocar a la temática en la agenda pública.

Del relato de Agustina resulta interesante el análisis que ella hace de ese año en términos de una “ventana” para revalorizar y posicionar un tema en la agenda política, que a su vez implicaba que la institución para la que trabajaba se posicionara como actor central en la construcción de una institucionalidad en torno a este nuevo dominio de indagación e intervención. A su vez, el desarrollo en la primera infancia aparece como un nodo crítico y polémico, que requiere de la producción de marcos interpretativos y de estrategias de persuasión, como también de la formación sostenida en el tiempo de alianzas y redes y de la identificación del espacio idóneo para instalarlo como agenda (Cairney, 2016). En este sentido, es posible hablar de un trabajo de dos dimensiones entrelazadas: posicionar una agenda, a la vez que posicionarse como interlocutor legítimo y relevante en la asesoría e influencia del desarrollo de las políticas que estarán asociadas a esta agenda. Esto, a su vez, da cuenta de la adecuación a procesos políticos transnacionales que han tendido a priorizar a la evidencia “relevante para las políticas” (Sohn, 2018) y el conocimiento experto, no ya (solamente) encarnado en saberes académicos disciplinares específicos, sino en el saber de técnicos-profesionales especializados en los procesos de formación de políticas, que suelen desempeñarse como traductores -knowledge brokers- (Merry, 2006). Esta categoría designa a las personas que están en el medio y traducen agendas globales de derechos y las reenmarcan en situaciones locales de demanda, en campos concretos de poder y de oportunidad. Merry está pensando en los activismos por los derechos humanos, no obstante lo cual esta figura resulta elocuente para pensar la trayectoria y posición de personas como Agustina, que, a partir de variadas estrategias, traducen agendas e ideas que circulan en arenas transnacionales a un campo de discusión político local y participan de la producción y estabilización de las narrativas y argumentos validados. Tal como emerge de la entrevista, las estrategias desplegadas para instalar a la primera infancia como un eje de debate -de forma literal en relación con el debate presidencial, pero también en términos más amplios- implicó a su vez un trabajo de estabilización de distintas narrativas que configurarían un marco interpretativo y habilitarían, en los términos de Agustina, “una alianza amplia de actores”.

Juan Pablo tiene treinta años, es graduado de Ciencia Política y Gobierno por la Universidad de San Andrés y trabaja en el área de Protección Social de CIPPEC desde hace cinco años. En referencia a la conformación de esta agenda y las narrativas movilizadas, él expresaba:

La primera infancia se postula así una como inversión, apuntalada desde argumentos neurocientíficos,⁵ entrelazados al lenguaje de derechos, en procesos complejos, pero que no implican mutua contradicción. Es notable el origen y el tipo de narrativas puestas en juego. Por un lado, una narrativa económica, referida a inversiones y tasas de retorno que, a su vez, goza de legitimidad por haber sido “probada” en modelos de intervenciones con resultados,⁶ por lo que aseguraría la racionalidad de la política; en segundo lugar, una de origen científico que, aun cuando se trata de un uso político de argumentos provenientes de las neurociencias que no gozan de consenso, le otorgarían un valor de verdad objetiva y neutral; y, en tercer lugar, el lenguaje de derechos que, a pesar de no poseer suficiente eficacia política para movilizar actores y recursos, convierte a esta agenda en moralmente justa y vuelve tolerables a las narrativas “utilitaristas” e “instrumentalizadoras”, en los términos de Agustina y Juan Pablo. En efecto, a pesar de este distanciamiento crítico que suele emerger en las entrevistas, estas narrativas aparecen de forma reiterada en los documentos de variadas instituciones dentro y fuera del Estado. Esto parece señalar un punto interesante respecto de su eficacia simbólica, en tanto -a pesar de ser objeto de miradas críticas- continúan legitimándose como los lenguajes válidos y autorizados.

Por otra parte, es relevante resaltar cómo esta interpretación de las narrativas que emerge en ambas entrevistas está acompañada de la producción de una cartografía de las agencias intervinientes que parece ser compartida por otros actores. Tal como lo señalara Claudio -especialista en temas de primera infancia y desarrollo infantil para organismos internacionales y actualmente implicado en la coordinación de un programa de desarrollo en la primera infancia enmarcado en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)-, en una entrevista que le realicé en febrero de 2020, han sido el BM y el BID los portavoces principales de las narrativas de la inversión en capital humano desde argumentos neurocientíficos.

Sin duda, una de las voces críticas proviene del campo de la educación inicial. En abril de 2019, entrevisté a una especialista de la Organización Mundial para la Educación Preescolar (OMEP). Ana tiene alrededor de 60 años, es maestra egresada de la Escuela Normal y Licenciada en Ciencias de la Educación por la UBA. En 2019, cumplió veinte años de trabajo voluntario en OMEP, donde en la actualidad tiene una función ejecutiva. Ella me expresaba al respecto:

Lo que en las entrevistas con Agustina y Juan Pablo de CIPPEC aparecía como un entrelazamiento estratégico para lograr adhesión política, desde la perspectiva de Ana es una falta ética, incompatible con el paradigma de los derechos humanos. Este posicionamiento puede ser leído desde la trayectoria profesional de Ana y su abogacía por la educación formal universal como derecho, que tensiona con algunas de las propuestas de agencias internacionales para la educación y el cuidado en primera infancia. Trayectoria que a su vez se inscribe en debates históricos en torno a la educación inicial como derecho y como responsabilidad ética y política del Estado (Ponce, 2006).

Se identifican, de esta manera, perspectivas que se sitúan desde la abierta confrontación hasta el reconocimiento de su eficacia política. Lo que queda claro es que en estas entrevistas se enunció explícita y contundentemente cuáles eran las narrativas en juego, utilizando casi los mismos términos y referencias, lo que permite pensar, una vez más, en su poderoso poder de propagación, replicabilidad y legitimación (aun desde la crítica). Por otra parte, resulta interesante cómo en las entrevistas es referido el enfoque de derechos como potencialmente complementario o como explícitamente contrapuesto a las principales narrativas actualmente en boga en arenas transnacionales. Esto permite pensar, una vez más, en el carácter elástico y abierto de estos significantes.

Ventanas de oportunidad, alianzas y tensiones

Como se señalaba al principio de este apartado, el 2015 fue para Agustina un año “ventana” para los temas del desarrollo en la primera infancia. La campaña y los debates electorales fueron sin duda el escenario privilegiado para posicionarlo. De hecho, el equipo de CIPPEC se reunió con los principales candidatos para presentar argumentos a favor de que la incluyeran en sus ejes de campaña. Estas estrategias de incidencia y persuasión fueron receptadas por la alianza Cambiemos, en particular por parte de la que luego se convertiría en la ministra de Desarrollo Social, Carolina Stanley, y por intermedio de ella, por el propio Mauricio Macri. Quienes llevaron adelante este proyecto desde CIPPEC recuerdan que un argumento clave fue mostrar la centralidad que las políticas para la primera infancia habían adquirido en los últimos años en los países de la región, de modo tal de representar a la Argentina como rezagada respecto de las principales tendencias en torno a la protección social. En efecto, no es posible escindir la coyuntura política local de dominios macro de influencia. De hecho, ese año, mientras trabajaba en la estrategia de incidencia de CIPPEC, Agustina se presentó a un puesto en UNICEF, donde actualmente desempeña una función ejecutiva en el área de políticas sociales:

De lo anterior se desprende la sinergia entre procesos políticos locales y transnacionales, que conduciría efectivamente a una expansión en los años subsiguientes de mesas de trabajo entre expertos y decisores políticos, como también de iniciativas gubernamentales. De hecho, aún en la actualidad, habiendo cambiado nuevamente la gestión del gobierno nacional,⁷ la primera infancia continúa siendo un eje de la agenda, cristalizado, por ejemplo, en el Programa “Primera infancia y desarrollo sostenible, hacia una estrategia integral de cuidados”, del Fondo para los Objetivos de Desarrollo Sostenible, que preside la primera dama, Fabiola Yáñez. Sin embargo, esta expansión de los primeros años como problema público nodal a partir de entrelazamientos complejos entre narrativas, no debe llevar a la imagen de un campo institucional coherente e integrado como podría sugerir la idea de la “alianza amplia de actores”. A partir de las entrevistas, se revela que la expansión de esta temática constituye un nodo de intersección entre narrativas que implican propuestas políticas e institucionales diferentes, que de forma sumaria pueden sintetizarse en aquellas ancladas en los debates sobre pobreza y neurociencias, en los debates sobre universalización de la educación inicial, en las propuestas de sistemas integrales de cuidado y en la institucionalización de sistemas de protección de derechos. Este señalamiento, que es posible sustentar desde perspectivas analíticas que conciben al Estado como configuraciones históricas complejas y contradictorias, compuestas por diversas tradiciones institucionales e interpretativas, a la vez que por diversos/as agentes reflexivos/as (Haney, 2002; Llobet, 2012), es también advertido por algunos/as de los/as entrevistados. Como bromeaba Eduardo, especialista en primera infancia, consultor de agencias internacionales y actualmente a cargo del área de evidencia de una agencia estatal ligada a los derechos de NNyA: “Parece que el diálogo Freire-Manes es imposible por ahora”, en referencia a una tensión entre las perspectivas centradas en la pedagogía social de Paulo Freire y aquellas basadas en conocimientos acerca del cerebro personificadas en el neurocientífico y político argentino Facundo Manes. Desde esta observación irónica, él proponía -paradójicamente por su función- reevaluar la incidencia de la evidencia en las políticas, lo que sugiere que las tradiciones y trayectorias distintivas de las instituciones tendrían igual o mayor peso. “Habría que ver si hay un campo de la primera infancia en Argentina, o si más bien, es un rompecabezas que no encaja” (Eduardo, entrevista, julio de 2020).

A partir de esta imagen de desacople, en el siguiente apartado, me detendré en los procesos de institucionalización de esta agenda y las narrativas en que se sustenta en un programa estatal, a partir de entrevistas con sus trabajadores/as técnicos-profesionales.

Resistencias y la politicidad de las tradiciones institucionales

Pocos meses después de su asunción, en diciembre de 2015, el presidente Macri y la ministra de Desarrollo Social lanzaron por decreto (574/2016) el Plan Nacional de Primera Infancia. En el breve texto de la norma, se especifica que los objetivos abarcan tanto la promoción y el fortalecimiento de espacios de cuidado y abordaje integral de niñas y niños en su primeros años, como también orientar y coadyuvar a las familias en su rol de cuidadoras. El lanzamiento expresó, a la vez que impulsó, una serie de transformaciones institucionales que afectaron directamente al Programa Nacional Primera Infancia, la política del Estado nacional que desde 2006 se implementa con el objetivo de acompañar y fortalecer en sus capacidades de crianza a las familias en situación de vulnerabilidad social. El decreto, que pronto fue apuntalado por el convenio de cooperación con el BID, se inscribió en el propósito de asegurar una “mayor inversión en primera infancia”. En las oficinas donde los equipos técnicos del programa desarrollan a diario su trabajo, implicó la apertura de un proceso de disputa en torno a los sentidos y las narrativas que iban a sustentar el nuevo plan.

Es necesario enmarcar estos debates en un contexto político e institucional más amplio. En principio, aclarar que el programa funcionaba desde su creación en la órbita del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (CNCPS) que reúne a distintas carteras del Ejecutivo, pero con su dependencia institucional en el MDSN. Un ministerio que tenía una fuerte identificación con la gestión de gobierno kirchnerista anterior y que a su vez tenía al “territorio” como fuente de legitimación de la política social, al mismo tiempo que como escenario predilecto de sus intervenciones (Soldano, 2014; Perelmiter, 2016; Medan, Gaitán y Llobet, 2019). En este sentido, la nueva gestión liderada por la Alianza Cambiemos emergía en fuerte contraste en tanto se presentaba encarnada en la figura de los CEO y directivos/as de ONG y sostenía una perspectiva tecnocrática del Estado (Gené, 2018; Arcidiácono y Luci, 2019).

El Programa Primera Infancia nació al calor de los debates que culminaron en la sanción de la Ley N° 26.061 de Protección Integral de los Derechos de NNyA en el año 2005. Micaela, una de las trabajadoras con más trayectoria en el programa, recuerda que antes de la sanción de la ley, uno de los asesores de la entonces ministra de Desarrollo Social, Alicia Kirchner, convocó a especialistas en infancia a elaborar un plan nacional de acción, que, aunque no avanzó en medidas concretas, fue uno de los instrumentos de presión para el debate legislativo. A su vez, Micaela cuenta que fue a partir del interés movilizado por la ministra que de ese equipo convocado se siguió a la conformación del programa:

En su reconstrucción de esos años, emerge de forma clara la construcción del enfoque de derechos de NNyA como un “nuevo paradigma” (Villalta, 2013) como uno de los pilares del programa, que a su vez implicó una interpretación de este desde la confrontación con saberes más próximos a la medicina y una lectura guiada por ciertas corrientes psi (Llobet, 2014; Grinberg, 2015). “La infancia como un tiempo de construcción, donde necesita de la presencia del adulto, de los vínculos con el adulto”, en palabras de Sandra, otra de las trabajadoras (entrevista, junio de 2019).

El otro proceso que marcó el origen del programa fue la profunda crisis social y económica que surcó los inicios del 2000 y el empobrecimiento de la sociedad producto de las políticas neoliberales de la década del noventa. En este sentido, comenzó ligado al componente “Familias y Nutrición” del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (Ley N° 25.724) de 2002, que tenía el objetivo del fortalecimiento a las familias en la función de sostén y crianza, alimentación y nutrición, y cuidado de la salud de sus hijos/as. Es a partir de ello que, a lo largo de toda su trayectoria institucional, el Primera Infancia mantuvo a la alimentación saludable como un eje central y una modalidad de intervención basada en las instancias comunitarias y el fortalecimiento de las redes barriales.

Esta forma de intervención que las trabajadoras denominan como “comunitaria” fue cuestionada a partir del cambio de gestión gobierno a fines de 2015 y del convenio con el BID, en tanto promovía las visitas domiciliarias a las familias, siguiendo alguno de los modelos típicamente destacados por agencias internacionales (Vegas y Santibáñez, 2010). A partir de un proceso de disputas y negociación que he abordado en otro trabajo (Paz Landeira, 2020), se decidió la complementación de ambas modalidades de trabajo. Sin embargo, en lo que refiere a los repertorios argumentativos y el enfoque, el programa no fue tan permeable. Durante la entrevista, Micaela me decía al respecto:

Por su parte, desde sus recorridos en el programa, Sandra -psicóloga-, Viviana y Marcela -licenciadas en Ciencias de la Educación-, trabajadoras de las áreas de Capacitación y Contenidos y de Comunicación, discutieron la nueva propuesta de intervención posicionadas desde sus saberes técnicos que, por supuesto, no estaban exentos de una posición ético-política. Interrogadas por la incidencia en el programa de los discursos neurocientíficos que promueve el BID, no dudaron en responder que era nula. Expresan que habían recibido una capacitación de dicho organismo y que tuvieron reuniones con el Instituto de Neurología Cognitiva, pero que ellas habían plantado su posición y “quedó ahí”. Desde sus formaciones en los campos de educación y psicología, la grupalidad y la puesta en palabra revestían un valor y un potencial transformador de las experiencias subjetivas.

Los fragmentos recortados de estas entrevistas parecen indicar que, entre las trabajadoras entrevistadas, las narrativas en torno a la intervención en primera infancia promovidas por agencias internacionales y puestas en circulación localmente por voces expertas tienen poca apropiación. Sin embargo, aun cuando existen amplias miradas críticas, éstas siguen apareciendo de forma recurrente en los documentos institucionales, como fundamento legítimo para la transferencia de recursos y se vuelven eje de organización de variados encuentros, conferencias y congresos, de los que participan funcionarios/as de los distintos niveles de gobierno. Se trata de distintas vías por las cuales circulan y procuran instalarse como narrativa hegemónica (Fonseca, 2002) para hablar sobre la buena crianza, a expensas de referir a un valor moral central que es el desarrollo infantil. A su vez, respecto del programa abordado, aun cuando sean argumentos discutidos por sus trabajadores/as, son los que fundamentan innovaciones en las modalidades de intervención, como también un proceso de monitoreo y evaluación a cargo del BID aún en curso, y que en cierta forma responde a las necesidades de este organismo de producir evidencia e indicadores para la formalización de modelos de intervención.

Así, la propia trayectoria institucional del programa y el organismo en que se inscribe, como también las trayectorias profesionales y personales de sus trabajadoras, emergieron como centrales para comprender el dinamismo con que estas narrativas pueden ser institucionalizadas en políticas concretas. Es decir, comprender estos procesos de apropiación y negociación de sentidos implicó la necesidad de recuperar la perspectiva de los actores, pero también la historicidad y politicidad de las instituciones. De esta forma, es posible observar que la estrecha ligazón que une al Programa Primera Infancia con la Ley 26.061 y a una forma de concebir la política social anclada en el territorio y con un fuerte componente afectivo (Perelmiter, 2011) se tornaron, a lo largo de los años, en una suerte de tamiz para los argumentos y sentidos en torno a la crianza y el cuidado infantil. En segundo lugar, que las narrativas que hoy son producidas por agencias internacionales y reapropiadas por parte de expertos locales implican un desplazamiento (o nuevas formas de sinergia) desde los saberes psi -tradicionalmente centrales en el tratamiento de la infancia en Argentina- hacia argumentos económicos y neurocientíficos. Es posible interpretar, desde esta óptica, a la resistencia de las trabajadoras del programa en términos de una disputa ideológica y epistémica. Por último, no es posible desconocer que este rechazo a las narrativas de las agencias internacionales y sus propuestas de intervención se dio en el marco de un debate y disputa política más amplia en el país a partir del cambio de gestión de gobierno, en que la tarea y el saber de los/as trabajadores/es estatales fue puesto en duda por las nuevas autoridades, al mismo tiempo que valorizaban a actores y prácticas de ONG y fundaciones. Desde estas circunstancias, adquiere nuevos sentidos que los/as trabajadores/as del programa se hayan conformado “en un bloque duro” que defiende sus convicciones políticas y sus saberes técnicos, a la par que destacan que nadie “de afuera” “les baja” contenidos ni materiales.

A modo de cierre

En este artículo, he procurado indagar en los usos políticos y estratégicos de narrativas que se despliegan en la construcción del desarrollo en la primera infancia como un eje central de la protección social en Argentina, como también de los debates y resistencias que atraviesan a los procesos de institucionalización de esta agenda.

Interesada por dar cuenta de la faceta interpretativa del Estado y de las relaciones entre saberes, lenguajes y políticas en entramados concretos de poder, en un primer apartado me centré en los usos e interpretaciones que despliegan actores formalmente externos a las burocracias estatales, pero que participan de variadas maneras de la formulación de las políticas como de la producción de sus marcos interpretativos. A partir del análisis de entrevistas y de las trayectorias y posiciones de los actores en el campo emergió, por un lado, que el trabajo que despliegan estos actores puede ser pensado como una traducción, en términos de Merry (2006), en tanto reenmarcan agendas que circulan transnacionalmente para el continente latinoamericano a un escenario político concreto y participan de la producción y estabilización de las narrativas validadas. En segundo lugar, a partir de situar el análisis de estos procesos en el año electoral del 2015, mostré cómo este trabajo de manufactura y posicionamiento de una agenda implica también estrategias para posicionarse como interlocutores legítimos y relevantes en la asesoría e incidencia del desarrollo de las políticas que estarán asociadas a ella; en definitiva, como partícipes de la institucionalidad estatal. Por otra parte, analicé el entrelazamiento de las narrativas en juego considerando los valores asociados a ellas -la racionalidad económica de la teoría del capital humano, el valor de verdad y neutralidad de argumentos neurocientíficos sobre el desarrollo cognitivo y la fuerza moral del enfoque de derechos-, y mostrando cómo son apropiadas y/o discutidas por las organizaciones e instituciones a las que pertenecen los actores entrevistados.

En el segundo apartado, me centré en los debates circundantes a los procesos de institucionalización de esta agenda y narrativas en una política para la primera infancia, a partir de lo que emergió la importancia de las tradiciones institucionales (con el territorio como fuente de legitimación y espacio de intervención), las trayectorias profesionales y personales (asociadas a los saberes psi y pedagogías sociales, a la vez que entrelazadas con los procesos de institucionalización de derechos de NNyA) como también las disputas políticas más amplias en que dichos procesos se inscriben (un cambio de gestión gubernamental, signado por debates en torno al naturaleza y alcance del Estado y el valor del trabajo estatal). Así, la condición disputada y conflictiva de estos usos y los contradictorios procesos de institucionalización restituyeron el carácter político de estas narrativas que apelan a lenguajes con pretensión de neutralidad y se presentan como evidencia categórica. La primera infancia, entonces, se demarca, antes que como un mero objeto de intervención técnica, como un nodo de disputas políticas y epistémicas, y como el locus de proyección de imaginarios de bienestar y de horizontes políticos y de desarrollo.