Introducción

En este artículo abordo las experiencias producidas tras la aplicación de la titularidad conjunta¹ con foco en las interacciones situadas entre las burocracias estatales y las mujeres rurales.² La preocupación que subyace busca comprender la relación entre los cambios normativos y la experiencia vivida por las mujeres destinatarias de las políticas de tierras.

Para tal fin, propongo analizar las problemáticas en torno a las tierras adjudicadas por el Instituto Nacional de Colonización (INC) tras la titularidad conjunta. Esta es una política de tierra implementada desde el año 2014 por el INC que identifica desigualdades de género a superar a través de la adjudicación de la titularidad de los predios a mujeres. Esta iniciativa política responde a las demandas realizadas desde la sociedad civil y los organismos internacionales sobre los derechos de las mujeres a la tierra. En el año 2019, se consagra en una ley que busca garantizar los derechos de las mujeres dotando de mayor formalidad normativa a la iniciativa que establecía la política.

En este marco, cobra relevancia la conformación de la idea de estado (con minúscula) en relación con el INC y los modos en que se vive y significa la normativa desde las prácticas cotidianas. Siguiendo a Trouillot (2001), los efectos de las políticas transcurren en diferentes sitios, adoptan distintas formas, dentro y fuera de los espacios institucionalizados o de las burocracias estatales (Gupta y Ferguson, 2002). Así también, lejos de considerarlas como parte de una racionalidad burocrática coherente, las políticas son ambiguas y alojan múltiples significados (Shore, 2010), son performáticas (Butler, 1990), gestan (de Souza Lima, 2002) y producen subjetividades y sujeciones (Lugones, 2014, 2022).

Desde esta perspectiva, y sobre la base de una etnografía multisituada, que se orienta a los procesos y sus conexiones (Marcus, 2001), entre el 2017 y el 2020, procuré seguir los movimientos (Ingold, 2017) y las expresiones tras la aplicación de la cotitularidad. Para situarme en el espacio entre el funcionariado del INC y la población destinataria de las políticas de tierras, participé de actividades y de encuentros (nacionales y locales), viajé a las oficinas locales, acompañé el quehacer de las personas que allí trabajan, observé sus interacciones, los procedimientos que realizan con foco en las dinámicas de la gestión local.

Además de observación participante en estos espacios, realicé cuatro entrevistas a funcionarias del INC, entrevisté a veinte mujeres en forma individual, en algunos casos con más de una instancia de entrevista a cada una de ellas, y realicé entrevistas colectivas a grupos de mujeres. Mi material de campo surge así de las notas que iba tomando al final de las salidas (en general, a la vuelta del campo), durante las entrevistas y a partir de las transcripciones de la mayoría de ellas. En algunos casos, la información estadística me permitió realizar análisis y comparaciones acerca de las situaciones y los contextos que abordo, no obstante, resulta insuficiente para dar cuenta de cómo y por qué suceden ciertos procesos. El trabajo de campo también se nutre del relevamiento y análisis del corpus documental del INC (leyes, resoluciones, decretos, expedientes, protocolos, cartas y notas), así como de mi experiencia laboral en una oficina destinada al seguimiento y evaluación de políticas del INC (Camors, 2023).

En función de esto, en este artículo, busco captar el quehacer de la política que se despliega y construye diariamente en el estado, en procesos y rutinas institucionales, en encuentros entre el funcionariado y las mujeres rurales. Abordo las experiencias cotidianas que se configuran entre estos actores, atendiendo a los sentidos, las relaciones y las moralidades que comienzan a (re)definirse y circular entre estos a partir de la cotitularidad.

Seguir la política, abordar el desorden

Entre mis primeras observaciones durante el trabajo de campo, tras la aplicación de la cotitularidad, parecía que la paulatina resignificación del sujeto beneficiario de la política de tierras, como ser sexuado, producía una serie de incomodidades, malestares y resistencias entre algunos actores. En los intercambios cotidianos entre el funcionariado del INC como entre los colonos (los varones titulares de predios), comenzaba a percibir que de algún modo se alteraba el orden o se creaba desorden, en el sentido de Pateman (2018).

Tras la aprobación de la cotitularidad, en el INC se habían desplegado nuevas prácticas que involucraban actividades de capacitación y formación en género, intervenciones focalizadas para mujeres, líneas de financiación y asesoramiento en respuesta a demandas de mujeres para el acceso a la tierra, entre otros recursos vinculados con la producción y a la vida en las tierras del INC. Esto produjo nuevas formas de relacionamiento, la incorporación de procedimientos administrativos y metodologías de trabajo que involucraban ahora a las mujeres, las que se construían en torno a la nueva categoría, la colona.³

Sin embargo, conjuntamente con la implementación de la política, comenzaron a circular expresiones y prácticas que la interpelaban. Más específicamente, entre el funcionariado y la población destinataria percibía algunas prácticas y discursos a modo de cuestionamientos hacia el INC por los ajustes realizados en virtud de la nueva política. Este “desorden”, que configuraba un modo de expresión de la experiencia del cambio de la política por parte de algunos actores, se enunciaba en la gestión cotidiana y parecía condicionar su aplicación. Por qué se configura este cambio como “desorden”, cómo lleva a algunos actores a buscar alternativas de aplicación y cómo lo vivían las mujeres eran algunas de las interrogantes a explorar.

Para ello recupero la propuesta de estudios etnográficos acerca de la idea de encuentro para abordar “el estado” desde una mirada relacional, sin fijeza institucional ni geográfica, como campo abierto, en tanto conjunto de prácticas y de procesos (Trouillot, 2001; Gupta y Sharma, 2006; Das y Poole, 2008; Wanderley, 2009; Gupta, 2015). En esta dirección, propongo un acercamiento a la conformación del INC, en tanto institución encargada de las adjudicaciones de tierras del estado uruguayo, para analizar las prácticas, relaciones y procesos de la implementación de la ley y política de tierras desde una perspectiva histórica, territorial y cotidiana. Centrarme en el encuentro entre las mujeres beneficiarias de las tierras públicas y el funcionariado del INC me permite captar los entendimientos, representaciones, usos y sentidos situados que se internalizan (e incorporan en las dinámicas cotidianas) y muchas veces llegan a condicionar el acceso de las mujeres a los derechos, en tanto en algunos casos se reproducen prácticas y discursos que legitiman desigualdades de género. De este modo, mirar las políticas como proceso vivo y en su hacer cotidiano, me lleva a abordar la política como producción y lo que se produce haciendo (Quirós, 2011).

Prácticas y dinámicas estatales

Al principio, en un tiempo que se ubica en los comienzos de la historia del INC pero que todavía está presente en algunas localidades, parte del personal residía en las oficinas regionales.⁴ En general, se disponían viviendas en el exterior, pero hubo (y aún hay) casos de funcionarios que viven dentro de las oficinas, más bien en habitaciones contiguas. Quizás una de las razones era la ventaja logística que significaba estar cerca del territorio, puesto que la disminución del tiempo de traslado era sumamente beneficiosa para el cumplimiento del servicio (más aún en las etapas iniciales de la colonización, que encontraba en la planificación, construcción y desarrollo de comunidades rurales la urgencia de vastas decisiones que habría que tomar sobre aspectos que requerían una supervisión inmediata). Por otra parte, este modo de vida institucional señalaba una forma de relación entre colonos y funcionarios que no es parte de una historia residual del INC, sino que se cuela aún hoy en día en los relatos y modela y atraviesa las relaciones.

Las situaciones que observaba cotidianamente en las oficinas, los intercambios que se producían entre el funcionariado local, colonos y colonas, sea a través de diversas necesidades burocráticas o de procesos de asistencia técnica, expresaban el modo en que se entrelazan la autoridad, el poder y la cotidianeidad de los actores que circulan en torno a los trámites. Se establece cierta relación de poder asociada al ejercicio del poder simbólico por parte del estado (Bourdieu, 2014) con la figura del funcionariado como representante de la autoridad estatal a nivel local. Formas de autoridad basadas en la ley o procedimientos establecidos por la institución, que dependen de la recreación repetitiva de prácticas cotidianas, que parecen imparciales e impersonales pero están encarnadas en rutinas y en la cotidianeidad de los encuentros (Gupta y Sharma, 2006). Es a través de estas prácticas, performativas (Butler, 1990), que se produce y reproduce el estado y se ve la circulación de las representaciones que se conforman sobre este (Gupta y Sharma, 2006).

Desde esta perspectiva, en la gestión local, estas performances derivan de rutinas en las cuales un trámite, un procedimiento, un documento o un simple comentario o gesto absorben el poder estatal (de algún modo, mediado por el funcionariado), y dan forma a las relaciones políticas y sociales. Estas dinámicas generan efectos en las estructuras estatales y en la propia gestión local mediante entendimientos que circulan, generan comportamientos y formas de verse, de ver al otro.

Gupta señala que el estado se hace visible en prácticas localizadas, cotidianas, que surgen del diálogo intersubjetivo: “Examinar las prácticas cotidianas, incluidas las prácticas de representación, y las representaciones de la práctica (estatal) (…) nos ayuda a llegar a una comprensión históricamente específica e ideológicamente construida de ‘el estado’” (Gupta, 2015, p. 130).

Siguiendo a Trouillot (2001), las prácticas y los procesos del estado producen lenguajes, formas de clasificación, regulación y la producción de límites. Tal como señalan Das y Poole (2008), el poder del estado se experimenta tanto en los márgenes territoriales y conceptuales como en los cuerpos. Este es otro aspecto que nos ubica entre lo externo y lo inherente a la ley. Estas autoras proponen conceptualizar los márgenes del estado como las periferias, como espacios y prácticas a través de los cuales continuamente aquel es experimentado a través de la ilegibilidad de sus propias prácticas, documentos y palabras, y como “el espacio entre los cuerpos, la ley y la disciplina”, como el poder soberano del estado es ejercido sobre los cuerpos (Das y Poole, 2008, p. 25).

Por su parte, Poole (2012) apuesta a explorar los cambios en las formas de la autoridad, la fuerza atribuida a la ley y los efectos de estos procesos en espacios políticos en Perú. Señala los modos en que la ley incide (da forma) en la vida política a nivel local a través de su posibilidad de establecer sanciones, pero pone énfasis en las formas en que ofrece aberturas para el desarrollo de entendimientos alternativos sobre las normas.

Estas conceptualizaciones invitan a reflexionar sobre la conformación del INC y explorar los efectos introducidos a partir de la política pública. La cotitularidad se monta en una institución fundada en una ley, altamente jerarquizada y normativizada, centrada en la producción de la tierra, históricamente masculinizada (que excluía a las mujeres del acceso a la titularidad de la tierra mediante mecanismos culturales más que formales o institucionales) y cuyo imaginario se había construido sobre la figura del colono como sujeto beneficiario de la política (Camors, 2016). En esta figura de jefe de familia (en el sentido de proveedor del sustento del hogar), de productor, de trabajador, se canalizaban todos los beneficios de las políticas, en tanto propietario de bienes y recursos asociados a la titularidad de la tierra y del ganado.

Durante el proceso de fundación y conformación del INC, no se consideró a las mujeres como sujetos de derecho, ni fueron contempladas en las estructuras jurídicas institucionales (no era vinculante desde el punto de vista jurídico). El contrato de arrendamiento por la tierra adjudicada tenía el cometido de “la radicación y el bienestar del trabajador rural” (Uruguay, 1948) y se establecía, mayoritariamente, con los varones, los colonos, que se convertían por este acto en titulares de los predios.

La ley de colonización regula la adjudicación de tierras (principalmente destinadas para la producción familiar) y las formas de habitar deseables o condenables sobre esta, y contribuye de este modo a la configuración de la figura del colono, en un sentido tanto jurídico como ético. Define la colonización “individual cuando se realice por el colono y su familia” y establece obligaciones vinculadas con el trabajo directo, la residencia y el pago de la renta. En uno de sus artículos señala que se “prestará su atención a la cultura de la mujer y a su preparación para el hogar; a la fundación de clubes de niños y jóvenes, bibliotecas, etc., procurando ofrecer a los colonos medios de superación espiritual y sanos esparcimientos” (Uruguay, 1948).

Se observa un proceso de “apropiación y movilización” (en el sentido de Noel, 2013)⁵ de un conjunto de representaciones asociadas al ser colono vinculadas con el cumplimiento de las obligaciones jurídicas e institucionales que hacen a la representación simbólica del colono en términos de “buen colono”. Todo lo que se aleje de esta construcción de sentido será visto como condenado al fracaso, y sancionado de alguna manera.

En consecuencia, en las prácticas institucionales se incorporaron disposiciones y conceptos asociados a lo moralmente deseable y obligatorio (Balbi, 2017).⁶ Ambas categorías, de obligación y deseabilidad, “deben ser entendidas como productos de procesos sociales, de modo que puede entenderse a la moral como un producto de la acción humana que es socialmente situado y provisional por definición” (Balbi, 2017, p. 14). Estas, a su vez, darán lugar a otras formas, prácticas y representaciones que movilizan discursos y relaciones sociales que impactarán en los espacios públicos y privados de la vida cotidiana.

En este sentido, asociado a la construcción del colono aparece la figura de “la familia”, creada también desde la ley para establecer una forma de colonización, la moralmente deseable y obligatoria (en el sentido de Balbi, 2017). La figura de “la familia” asumirá una atribución importante en relación con el “sustento” necesario para que tenga lugar la producción y la vida en las tierras de colonización. La dimensión o forma más pública de lo privado, entre el colono y el INC, es la familia, en tanto aparece como un atributo necesario e inseparable del colono, “un modo de existencia” (en el sentido de Bourdieu, 1997). En el discurso familiarista de la ley, se concibe a “la familia” como una categoría fundante de la colonización en relación con el territorio, como la creadora de vínculos sociales, encargada de los cuidados del hogar, la “base” para la vida del colono. Por un lado, es considerada dependiente y secundaria, pero al mismo tiempo es parte constitutiva del vínculo entre el titular de la tierra y el INC.

Siguiendo a Foucault (2002), las relaciones de poder operan sobre los cuerpos (tendrán una acción disciplinante sobre la vida de las personas), y se establecen en los ámbitos cotidianos.

Por su parte, Derrida (1997) aporta elementos para profundizar en esta relación entre la ley (o el derecho) y la violencia. Sostiene que “el derecho es siempre una fuerza autorizada, una fuerza que se justifica o que está justificada al aplicarse, incluso si esta justificación puede ser juzgada, desde otro lugar, como injusta o injustificable” (Derrida, 1997, p. 3). Entonces, establece una relación inicial entre el derecho y la ley en la cual la fuerza de la ley es la violencia ejercida por la autoridad que permite su aplicación.

Sin embargo, en la gestión local de la aplicación de la cotitularidad también se generan ambigüedades y tensiones que, de algún modo, hallan respuestas radicadas en formas de creatividad burocrática.

Otra dimensión que abordan los estudios del estado son los afectos, los sentimientos y las emociones que emergen cuando los individuos o grupos están involucrados con los procesos que vivencian. Así, a través de los afectos es posible abordar los procesos políticos y mostrar el modo en que las personas los experimentan como experiencias objetivas y emotivas (Gaztañaga, Piñeiro Carreras y Ferrero, 2016), o en contextos de gestión local en la interacción entre individuos y prácticas administrativas (Lynch, 2012). Lynch (2012) pone en relación los afectos, las historias, los chismes, las memorias, lo normativo y lo establecido por la administración estatal local, y demuestra el modo en que la vida política está atravesada por procesos afectivos. Tal como sugiere Lynch (2012), reconocer los elementos afectivos que aparecen en las interacciones, en los cuentos o gestos que dan forma a las relaciones y median en las dinámicas estatales, fue parte de mi recorrido metodológico.

En las páginas que siguen, describo algunas de las dinámicas cotidianas que se producen en los encuentros entre las burocracias y la población beneficiaria, en particular las mujeres rurales. El primer caso se sitúa en la gestión local de la política de tierras. Estas dinámicas ilustran el lugar que juegan las sensibilidades y las emociones en las formas de hacer política en las interacciones cotidianas. Las valoraciones morales parecen ocupar ese espacio entre la ley y su aplicación al interpretar el contenido de la norma y actuar según sus representaciones (sobre el estado y los sujetos beneficiarios).

En el siguiente apartado, amplío la mirada para considerar cómo las mujeres se interrelacionan, influyen y definen los contenidos de las políticas en otros espacios. Los encuentros de mujeres son un buen ejemplo para conocer cómo experimentan la política.

Las (inter)acciones en la gestión local

Una de las disposiciones de las autoridades a nivel central del INC a partir del año 2015 establecía que todos los nuevos contratos (de arrendamiento a tierra) se debían firmar en cotitularidad, y que las actuaciones que derivan de las rutinas institucionales debían realizarse con ambos titulares. Sin embargo, al menos durante los primeros años de implementación de la política, esto no siempre se cumplía de la misma manera en todas las oficinas locales.

Al analizar la distribución de las titulaciones conjuntas en los territorios y explorar posibles causalidades en el contexto local, se observan ciertas variaciones que podrían explicarse (al menos en parte) a este espacio que queda entre lo estipulado por la normativa (y las disposiciones institucionales del poder central), frente a las acciones y criterios adoptados en los ámbitos locales.

Si bien existe un conjunto de procedimientos administrativos de relativa claridad que ordenan los procesos en relación con los trámites, hay un espacio que no se alcanza a reglamentar, ligado a las prácticas cotidianas, y que se expresa en el encuentro cara a cara a nivel local. En esos encuentros locales se trasmitía el discurso institucional, las nuevas disposiciones que surgían a partir de esta política, pero a la vez, en el encuentro, se desprendían las valoraciones, gestos, rutinas del funcionariado actuante, que se articulaban con las de la población colona, lo cual en algunos casos condicionaba la aplicación de la política.

“Con los técnicos, terminas muy en la individualidad”, señala Julieta⁷ al relatar situaciones en las cuales la correcta aplicación de la ley en la gestión local estaba atada a la disposición del funcionariado de una oficina local. “Hasta cuando estamos de acuerdo estamos en desacuerdo”, exclama, porque aun cuando se aplican los procesos administrativos de la forma debida, garantizando los derechos de las mujeres, emergen expresiones, prácticas y cuestionamientos que reflejan ese espacio de disputa que evidencia resistencia. Así como propone Wanderley (2009), para Julieta, aquí se ponen en práctica distintos recursos o estrategias burocráticas, que dan cuenta de evasiones que inciden en la configuración de un espacio en el cual se define lo que es justo y correcto (Poole, 2012).

En una conversación con Sofía⁸ acerca de la política de la cotitularidad, ella plantea dos cuestiones. Por un lado, ese poder regulador y ordenador que ejerce la administración estatal a través de las normas que dispone y entiende debe acatar (seguramente por la autoridad de la ley). Por otro lado, coloca la incertidumbre, y con ella, un espacio de acción, un margen quizás (Das y Poole, 2008), entre la ley y su hacer cotidiano.

Sofía explicaba algunos de los motivos que la hicieron dudar, y no firmar, contratos en cotitularidad, los cuales derivaron en adjudicaciones en régimen de titularidad individual (y firma de contrato) con el productor. Algo que, si bien al principio ella entendía como un descuido (que se había “comido un par” de este tipo de trámites), luego asumió:

Sin embargo, la norma no establecía requisitos respecto de que el funcionariado opinara sobre “si marchaba bien la pareja” ni que definiera (según su criterio) cuál era el mejor momento para incorporar a la cónyuge como titular del predio. Su actuación revela una forma particular del quehacer institucional que se reitera en otras oficinas y muestra valoraciones morales, que derivan en decisiones que limitan el acceso a derechos por parte de las mujeres y legitiman desigualdades de género. Surgen expresiones de duda o sospecha sobre la pareja o si la mujer es realmente digna o merecedora de la titularidad. Aparecen expresiones de desconfianza o de miedo de que esconda algo, que haya un motivo oculto detrás de su postulación. La ley específicamente incorpora a parejas (concubinas) que no están casadas, pero ¿es esa la evidencia necesaria para garantizar la confianza en la pareja? ¿Un documento que certifique la unión de la pareja, el matrimonio, por ejemplo, daría tranquilidad a la funcionaria para la firma del contrato?

Aquí las rutinas cotidianas estaban atravesadas de contenidos históricos y sociales, impregnados por moralidades y representaciones sobre lo que es legítimo y lo oficial, cruzado por prácticas y relaciones de poder que desbordan las tramas institucionales.

En otra oportunidad, al consultar por qué motivo no se convoca a la mujer titular para realizar una recorrida de rutina al predio (en cotitularidad), otro funcionario, agrónomo de una localidad responde que la mujer no conoce el campo y “lo que podemos hacer en una hora nos llevaría tres” (Extracto de diario de campo, 2019). Otra vez aparecen apreciaciones del funcionario que define en su actuación el alcance de la política. En este caso, no vacila, no hay lugar a dudas, solo certezas y decisiones construidas con base en valoraciones morales que determinan la exclusión de la mujer. En un mismo movimiento ella pierde la posibilidad de decidir, ¿pero no estaba garantizada por la ley?

Escenas como estas, podría citar muchas, y fue justamente la repetición de estas prácticas, que transcurrían en tiempos y lugares diversos, lo que me llevó a indagar acerca del modo en que se iban construyendo las decisiones que se adoptaban. Observaba algo así como apreciaciones fundadas en interpretaciones de los procedimientos administrativos que respondían a valoraciones morales e intervenían en las interacciones y en cierto sentido definían lo que era justo y correcto. Así como plantea Graziano (2018), son valoraciones morales que median en los procesos de aplicación de las disposiciones legales -que demuestran que las políticas no son lineales ni con una racionalidad uniforme, tal como señala Shore (2010)- o son procesos afectivos que ponen en tensión lo normativo (Lynch, 2012).

Por último, quiero subrayar con especial atención, que, en estos escenarios cotidianos, donde se juega gran parte de la política, se cuelan diversas versiones y representaciones que dan cuenta de estos movimientos de cierres y aperturas que el estado ofrece a través de sus políticas. En los años que sigo de cerca la gestión local también he podido ver el modo en que el funcionariado se involucra plenamente con la población. Personas de distintos lugares y trayectorias que conocen las problemáticas de la producción familiar se muestran sensibles y comprometidas con la implementación de políticas focalizadas al sector y buscan la mejor manera de atender sus necesidades. En estos encuentros, como mediadores entre las políticas y las destinatarias, buscan acercar la política a la población. En el caso de la política de la cotitularidad, brindar información para incorporar a las mujeres como titulares y buscar estrategias para incluirlas. Tal como menciona una mujer que narra una de esas situaciones en las cuales “por costumbre” va su marido a inscribirse a un llamado a tierra, y es el funcionario local quien le comenta de la cotitularidad, entonces:

En esta sección, al seguir la política en las (inter)acciones locales pudimos apreciar los modos en que en estos espacios las prácticas y procesos políticos (re)configuran las rutinas institucionales. Se ponen en juego diferentes estrategias burocráticas que tensionan el acceso de las mujeres a los recursos y a sus derechos como productoras y titulares de tierras.

En la siguiente sección, me concentro en espacios de encuentro en los cuales tienen lugar diferentes modos de experimentación de la política por parte de las mujeres para así conocer los usos, sentidos y efectos que aparecen en sus vidas. Busco ilustrar el papel que ocupa el conocimiento normativo (de las leyes y las políticas) y el modo en que se transforma en el conocimiento necesario para accionar, movilizar cuestiones, construir agendas y generar relaciones sociales.

Los encuentros como espacios de creatividad y experimentación de la política

Hacia mediados del 2018, Silvia, productora rural del sur de Uruguay e integrante de la directiva de una organización rural de carácter nacional, comenta su opinión respecto de la cotitularidad:

Según Irma, productora rural e integrante de un grupo de producción en la zona sur de Uruguay:

Luego continúa comentando un artículo de prensa sobre las nuevas adjudicaciones de tierras dadas a mujeres desde el INC:

Los desplazamientos discursivos de algunos de los actores contribuyen a comprender la inteligibilidad específica dada a la política desde la administración estatal. Poner atención en el modo en que los distintos actores movilizan los discursos permite explorar la complejidad del proceso en torno a las políticas para pensar desde los aspectos que interactúan en la cotidianeidad de la implementación y dar cuenta sobre los usos de las políticas y los contenidos que las personas le asignan. En consecuencia, me concentro en algunas formas y espacios en los cuales se experimenta la política por parte de las mujeres, para conocer los usos, sentidos y efectos que pueda tener en sus vidas.

A mediados del año 2019 se consagra la política de cotitularidad en ley. Se escribe y se promulga formalmente, y de esta manera se superan algunos de los reclamos señalados por parte de los grupos de mujeres y organizaciones rurales que advertían necesario que la política adquiriera carácter de ley.

Este es uno de los aspectos que se destacan en la exposición de motivos del proyecto de ley presentado en el Parlamento. El origen de la política surge de la demanda de la sociedad civil a través de organizaciones y ámbitos de participación de la producción familiar. Así también, figura entre sus fundamentos la necesidad de legislar para corregir la inequidad de género en el acceso, tenencia y control de la tierra por parte de varones y mujeres. Más específicamente, en este documento se destaca la modificación de un artículo de la ley que da origen al INC (Artículo 7, Ley N.° 11.029), en tanto aquella establece el régimen de adjudicación individual, cuando la explotación de la tierra la realiza “el colono y su familia”. Señala que esta concepción del colono como sujeto individual vulnera los derechos del cónyuge, y deja así generalmente a las mujeres desprotegidas frente a distintas situaciones. Se establece en el texto citado que es necesaria la ley para fortalecer y garantizar la igualdad de derechos entre varones y mujeres que la política de cotitularidad considera.

Durante el trabajo de campo aparecieron algunas expresiones que ilustran cómo se percibían estas ideas, en relación con los espacios donde se debatía el poder y autoridad de la ley de titularidad conjunta. Traigo a continuación un intercambio que tiene lugar en un encuentro de mujeres rurales en el litoral norte de Uruguay, en medio de una actividad de taller.⁹

El tema del taller era trabajo remunerado y no remunerado. Las moderadoras hicieron una breve introducción a la temática y luego propusieron preguntas disparadoras al tiempo que ordenaban el intercambio y registraban los aportes que se realizaban desde las mujeres. Eran alrededor de 20 mujeres de variadas edades, en general mayores de 40 años, productoras y asalariadas rurales de la zona.

Una de ellas, Rosa, tomaba la palabra para intervenir en repetidas oportunidades. En cada momento citaba alguna ley o política para resaltar los beneficios en materia de derechos para los/as asalariados/as rurales y productores/as familiares. En esos años, desde el gobierno nacional se estaba llevando adelante una campaña sobre el empleo rural y Rosa parecía conocer de memoria la normativa que enunciaba como resultado de los derechos conquistados por las mujeres trabajadoras. Los recitaba uno a uno conjuntamente con la normativa que les decía a las otras mujeres del taller había que nombrar en caso de que no fueran reconocidos por los patrones. Demostraba manejar mucha información e interés respecto de las condiciones de trabajo y de vida de las trabajadoras rurales. En una intervención, en un tono entre animado y divertido, comenta que siempre le increpan “vos estás llena de leyes” cuando la escuchan hablar en similar tono acerca de derechos conquistados por los/as trabajadores/as rurales. Ella se ríe. Disfruta que se le reconozca ese lugar de saber y tener la posibilidad de transmitirlo hacia otras mujeres.

En aquel entonces, Rosa era referente en su localidad, asalariada en una estancia ganadera, integrante de un grupo de colonos/as y una mujer que dedicaba horas de trabajo a la comunidad. Su actividad estaba orientada a mejorar las condiciones educativas, laborales, de salud, y en relación con la producción por parte de la población de la zona. Hacía tiempo que venía planteando sus inquietudes en diferentes espacios de participación, en tanto percibía situaciones de injusticia social y desigualdad de género hacia las mujeres que viven y trabajan en el campo. En sus testimonios se evidencia gran acumulación de saber, de tiempo de trabajo, de participación social, que demuestra haber capitalizado y volcado en la organización de la comunidad, así como en el trabajo con las mujeres. Ella identifica el primer taller en el cual participó (año 2011) por la Red de Educación Popular Entre Mujeres de Latinoamérica y el Caribe como el inicio de su actividad por la defensa de los derechos de las mujeres.

Los grupos de colonos/as, las Mesas de Desarrollo Rural,¹⁰ la Reunión Especializada de la Agricultura Familiar (REAF),¹¹ las organizaciones rurales, los encuentros y ámbitos de participación en los territorios son espacios de intercambio, de formación, de experimentación y donde se produce la circulación de información. En estos espacios, según su carácter situacional, circula información al tiempo que se gesta una trama de relaciones personales, de compromiso social entre los actores que movilizan conceptos que nutrirán las agendas y las demandas. En ello vemos cómo “la ley es experimentada en la vida cotidiana”, tal como sugiere Poole (2006, p. 19), en este caso, en espacios donde confluyen intereses y entendimientos que ligan las prácticas cotidianas con las normativas. Aquí aparecen dos cuestiones interrelacionadas, el conocimiento acerca de los derechos y las leyes mediante las cuales se manifiesta la importancia que se le otorga a lo jurídico, como ámbito formal y como argumento para basar las demandas sociales. En este contexto, este tipo de información parece ser valorada como el conocimiento necesario para realizar algunas acciones de visibilización y reivindicación.

En estos espacios, se establece una especie de acuerdo inicial, entre quienes asisten a los talleres acerca de las problemáticas comunes a debatir, y en este caso, se toma para la intervención el contenido de las normas. Lo que me parece interesante resaltar es el lugar que ocupa el conocimiento normativo en la interacción. El conocimiento es información que de este modo se transforma en el recurso necesario para accionar, movilizar cuestiones, construir agendas, generar relaciones sociales. Lo “novedoso” no es la existencia de talleres o encuentros de mujeres que trabajen sobre las problemáticas que las atraviesan, sino el modo en que ese conocimiento es capitalizado, en este caso por Rosa, que se apropia de un lenguaje para construir su propia narrativa.

Varios actores definían a esta política como algo nuevo, en tanto garantiza un derecho, permite el acceso a recursos y porque cuestiona la idea de estado o la forma en que ciertas cuestiones fueron concebidas originalmente en el estado; causan “desorden”, decíamos al inicio. Lo cierto es que descentra al sujeto de derechos y sale de las formas institucionalizadas de hacer política, y en este proceso, se producen dinámicas que dan lugar a otros procesos y relaciones. Rosa nos muestra esta dimensión del cambio como algo que se construye con otros, en el intercambio.

Sin duda, y quizás desde la perspectiva de Irma y Silvia, hay incertidumbre acerca de si una política o una ley puedan dar respuesta a las problemáticas de las productoras rurales. La adjudicación de la tierra crea un conjunto de relaciones, produce vínculos y la circulación de valores (materiales y morales) asociados a esa entrega. Para Irma, la cotitularidad parecía ser una adjudicación-con, lo cual no implicaba un reconocimiento ni un logro de mayor autonomía. Por otro lado, en los encuentros más cotidianos en las oficinas o en los predios se reproducen desigualdades o se ponen en práctica estrategias que condicionan el acceso de las mujeres.

En cualquier caso, hemos visto diferentes expresiones y aristas del proceso de reconfiguración del accionar de la institución a partir de ciertas formas y prácticas que se van (des)haciendo y (re)construyendo con la incorporación de las mujeres como beneficiarias directas. En este proceso, en el cual la política de la cotitularidad de la tierra y luego la ley devienen con su materialidad, se producen aberturas y la (re)definición de las fronteras simbólicas del INC. Tal como sugiere Asad (2008), “los límites del estado, como así también su morfología interna, varían de acuerdo a las diferentes maneras en las que se determina la membresía y la inclusión, el adentro y el afuera, la ley y la excepción” (p. 54).

A modo de cierre

Escribir y reseñar sobre el hacer cotidiano, acerca de los (des)encuentros y (des)entendimientos relativos a las prácticas, permite una mirada crítica y mayor comprensión sobre los procesos de cambio. Explorar los encuentros posibilita otro acercamiento al rol del estado en las formas de regularización de tierra, respecto de la conformación del INC como actor político e institucional, comprender la distancia entre las normativas y su aplicación, cómo se producen cambios en las prácticas y procesos hacia adentro del INC, entre las mujeres rurales, y los efectos de lo legislativo y lo político sobre la experiencia vivida.

Tras la aplicación de la política, observamos rutinas institucionales que expresan prácticas y discursos que tensionan el acceso de las mujeres a sus derechos como productoras y titulares de tierras. De manera recurrente, en espacios de gestión de la política, entre las disposiciones legales y su aplicación, emergen procesos que demuestran el lugar que juegan las dinámicas individuales (atravesadas por valoraciones personales, afectos y moralidades) y la mediación de las burocracias en la implementación.

Mientras la cotitularidad deviene ley y se materializa en procesos institucionales, se produce cierta (re)definición del campo de actuación del INC. La densidad histórica y simbólica de la normativa encuentra en esta figura del colono, el jefe de familia, el productor, el trabajador y legítimo beneficiario, el lugar para canalizar los apoyos de las políticas, en tanto poseedor de tierra, propietario de bienes y de recursos asociados a la titularidad de la tierra y del ganado. La política de tierras y la vida institucional se montan bajo esta imagen hegemónica sobre el sujeto político asociado a “el buen colono y su familia”, que configura la representación moral que articula la trama de formas y relaciones en torno a la tierra. En este escenario, se produce una tensión a partir de los cambios que introduce la política, que se plasma en el quehacer cotidiano. Observamos que en la gestión se producen ambigüedades y tensiones que encuentran respuestas radicadas en formas de creatividad burocrática. En estos espacios, atravesados en la práctica por el encuentro de subjetividades, aparecen aspectos no formales o normativos, que dan forma a las relaciones sociales y configuran (en parte) la gestión. En efecto, son formas que en cierto modo hacen y delimitan las relaciones y establecen maneras de hacer política en la cotidianeidad.

Para entender el cambio que introduce la cotitularidad, es preciso entender el lugar que ocupaban las mujeres previamente en las políticas de tierras y las desigualdades estructurales sobre las que estaban montadas. Estar consciente de las desigualdades, ponerlas en cuestión, recorrer ese entramado de prácticas que se viven en la cotidianidad, en la gestión situada de las políticas, permite acercarnos al modo en que se elaboran algunos conceptos de estado, autoridad, poder, legitimidad, pertenencia, discrecionalidad o incertidumbre, y cómo todos estos conceptos están inmersos en relaciones sociales y constituidos por relaciones interpersonales. Esta perspectiva otorga entidad a los modos en que lo técnico, lo político y lo burocrático interactúan con lo afectivo y lo moral, y muestra que ir contra lo instituido a veces resulta intolerable para algunos actores y es vivido como amenaza al orden.

Una preocupación que subyace a este recorrido es la relación entre los cambios normativos y la experiencia vivida de las mujeres rurales. Esto es, acerca de los procesos de cambio social y la incidencia de las normativas para transformar las relaciones de género. En los encuentros, vimos el lugar de la creatividad y de la experimentación, que conjugan tiempos y espacios de producción colectivos para la acción. En estos años se percibe el trabajo acumulado que se va sedimentando a partir de la participación en estas instancias de encuentros y muestra las aberturas para el desarrollo de entendimientos alternativos y las posibilidades de accionar.